【文章编号】1002—6274（2020）05—003—11



【内容摘要】“新发展理念”的提出与落实是新时期中国特色社会主义建设的重要工作，将贯彻到今后社会经济发展的各个方面，乃至影响到各个领域的法律制定或修改。在这种背景下，以新发展理念对我国基于传统理论下所构建的金融机构社会责任规范进行修正和完善成为了必然，这也是践行新发展理念的一种方式。其中，首当其冲的问题是金融机构社会责任的立法参与机制的转变。具体的讲，“创新、协调、绿色、开放、共享”等新发展理念对金融机构社会责任立法的参与机制提出了具体的要求，必须在参与主体、参与模式，以及参与内容上做出重大转变。同时，在新发展理念的指引下，可以勾画出金融机构社会责任立法参与机制的具体技术路线图。此外，依据新发展理念的要求，对立法参与机制的具体技术路线图的运作效果进行预估，并实现对参与机制安排的动态把握以及持续修正，对于保证立法参与机制的科学性具有至关重要的意义。
【关键词】新发展理念　中国金融机构社会责任立法　参与机制
【中图分类号】DF438　【文献标识码】A
　　每一个时代的社会经济发展都会依托某种主导的发展理念，该发展理念通过指导制度的构建与运作来影响整个社会经济的发展；同时，在某个时期形成全民共识并构成主导作用的发展观，也需要通过制度的构建与运作来落实。2015年11月，党的十八届五中全会面对全面建成小康社会决胜阶段复杂的国内外形势，为应对当前经济社会发展新矛盾新挑战，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。无疑，新发展理念的贯彻与落实将是关系我国社会发展全局的一场深刻变革，也是指导和完善中国金融机构社会责任立法参与机制的核心理念，是一种“元理念”。当前，我国金融机构在践行社会责任的现状越来越不能满足人民日益增长的对美好生活的需要，也越来越与我国金融机构的实力增长不相匹配，进而影响到了我国金融机构的健康发展。因此，以新发展理念对我国基于传统理论下所构建的金融机构社会责任规范进行修正和完善成为了必然，这也是践行新发展理念的一种方式。其中，首当其冲的问题是金融机构社会责任的立法参与机制的转变。
一、新发展理念对中国金融机构社会责任立法参与机制变革的要求与对接
（一）新发展理念对中国金融机构社会责任立法的参与机制变革的具体要求
　　正如亚里士多德所言：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”［1］P220在亚里士多德法治观念的基础上，学界普遍倾向认为，“良法”应包含程序正义和实质正义两项基本原则。立法作为一项对社会各主体利益有重大影响的活动，其通过规定人们的权利和义务的方式来影响社会各主体的动机和行为，无疑也必须遵守程序正义和实质正义两项原则。虽然程序正义并不必然意味着实质正义，但程序正义是实现实质正义的前提，立法是立法过程中各种因素通过立法程序实现价值合成与利益整合的结果，立法程序的公平是现代法律制度中立法公平不可或缺的法理内涵，而且，惟有确保立法程序的公平，才能真正体现与保障立法结果与内容的公平。［2］正如美国学者罗尔斯所强调的那样：“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们会是什么样的结果。”［3］P228-229
　　公众参与作为实现现代民主的一种最为重要的形式，而立法又是现代民主的重要组成部分，公众参与立法具有天然的正当性，也是保障立法程序正义从而达到实质正义的必然进路。“无程序的民主只是偶然的民主，无程序的立法往往是专断或者幼稚的立法。”［4］立法的正当性取决于是否符合主流价值判断，而在多元价值并存的现代社会里，当某种价值已经很难说服社会大众的情况下，只有通过提供理性交流的程序，立法的结果才能够为公众所接受，而无论该结果是否有利于自己。［5］P340也就是说，公众通过立法参与机制，在立法过程中通过沟通、协商、辩论等形式充分表达了自己的观点，有利于增强对法律的认同感，从而使法律获得普遍的服从，才能真正实现法律至上的现代法治国家理念。
　　在我国金融机构社会责任法制领域，存在着这样一种现实：国家层面的立法要么不完善，要么难以实施，而公众（金融机构的客户以及消费者自律组织等）千呼万唤的法律制度始终难以出台。之所以出现如此困境，在于相关利益主体未能参与其中，其利益诉求并未得到真正的重视和反映，制度的出台不是利益协调的产物，而是主观臆断的结果，从而导致了相关利益主体对其本能的排斥。更进一步来说，就是政府、企业和社会之间没有建立起一种推动社会责任承担的机制，这种机制应该是能够推动企业社会责任履行的动力机制和平衡机制，而既能够施以动力，又能维护彼此之间平衡的，当且仅当只能是参与机制。因此，解决这些法律制定和实施之间的尖锐矛盾，必须重塑我国金融机构社会责任立法的参与机制。党的十八届五中全会提出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。“理论在一个国家实现的程度，总是决定于理论满足于这个国家的需要的程度。”［6］P11因此，新发展理念的贯彻与落实将是关系我国社会发展全局的一场深刻变革，也是指导和完善中国金融机构社会责任立法参与机制的核心理念，是一种“元理念”。
　　第一，中国金融机构社会责任立法的“创新发展”，首先必须体现在立法的参与机制的创新上。创新是一个复杂的社会系统工程，涉及经济社会各个领域。坚持创新发展，既要坚持全面系统的观点，又要抓住关键，以重要领域和关键环节的突破带动全局。［7］坚持“创新发展”，意味着改革必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、发挥先发优势的引领型发展。就我们所设计的中国金融机构社会责任立法参与机制而言，其本身就是一种对传统立法体制的突破，根本目的是要促成一种创新立法、监管与合作共治的治理架构。这种治理架构的形成关键在于参与机制的有效性，然而，要从根本上解决立法参与机制“有效性问题”，即公众参与立法是否具有有效性，需要公众参与主体的感受来确认，如果公众不相信参与机制是有效的，其欲解决法律实施的难题的目的就不可能实现，参与机制也就形同虚设。因此，在这种创新的体制下，参与主体不仅有传统的国家权力部门以及监管部门，还有海量的国际组织、非政府组织（NGOs）、社会组织、自律性组织等非国家主体的广泛参与。不仅需要创新参与平台与参与模式，也要创新参与原则与参与内容。换句话说，中国金融机构社会责任立法的创新，首先必须体现在立法的参与机制的创新上。
　　第二，注重“协调发展”必须从立法参与机制的制度设计入手。“协调发展”强调要着力推动区域协调发展、城乡协调发展、物质文明和精神文明协调发展，推动经济建设和国防建设融合发展。无疑，注重“协调发展”，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的各种重大关系。习近平总书记指出：“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度，是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一。”［8］P134因此，在中国金融机构社会责任立法的参与机制中，“协调发展”理念要求处理好各个立法参与主体之间权力与分工的协调，“自上而下”与“自下而上”两种参与模式的协调，参与内容即分别表达国家意志、市场力量、社会利益等方面的声音与渠道之间的协调。
　　第三，落实“绿色发展”是创新我国金融机构社会责任立法的参与机制的重要指引。自然环境的可再生能力是人类生存的基础和文明演进的前提。绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。绿色发展，是要解决好人与自然和谐共生的问题。［8］P134人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然。当前，生态环境问题已日益成为公众最关心的民生问题，公众已经从“求生存”转变到“求生态”。人们的这种主观意愿应该得到充分的表达和高度的重视。为此，我国“十三五”规划纲要提出“以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽”的发展目标。这种“绿色发展”的理念和目标的实现需要人人参与，并成为全社会的行为准则。无疑，落实“绿色发展”，法律的干预是最有效、最重要的突破口。因此，在金融机构社会责任立法参与机制中，必须将公众对“绿色”的需求，对美好生态的向往，将“绿色发展”的理念与要求表达给立法部门，将国家与社会所要求的“绿色发展”落实到金融机构社会责任立法之中，使之成为构建金融机构社会责任立法的重要指引。
　　第四，贯彻“开放发展”必须成为中国金融机构社会责任立法的参与机制设计的基本要求。开放带来进步，封闭导致落后，已为世界和中国的发展实践所证明。贯彻“开放发展”理念，必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。同样，我国的法治建设也与国际法治的发展与变迁密不可分，并受到其他国家法律的重要影响。开放发展理念包含的主动开放、双向开放、公平开放、全面开放、共赢开放等重要思想也必将对我国法治建设产生重大的推动作用，反之也应成为我国法治建设的基本要求。实际上，我国金融机构社会责任立法参与机制本身就是一个开放的机制。金融全球化背景下，我国金融机构社会责任立法参与机制必须贯彻“开放发展”之理念，采取开放的参与原则，不仅做到参与主体的开放性，也要做到参与平台与参与渠道的畅通性；不仅要做到参与模式的开放性，也要做到立法议题与进程的开放性；不仅表现为我国对金融机构社会责任立法的开放态度，也要表现在金融机构社会责任的国际标准的接受和采纳上，更多地参与金融机构社会责任国际标准的制定及其督促、治理与监管。
　　第五，“共享发展”理念必须落实到参与机制的各个方面。坚持“共享发展”，就是要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多的获得感，从而增强发展动力。霍尔巴赫指出，“任何社会的第一个法则就是规定人人都要互相帮助，都要享受生活乐趣，都要互利互惠。这个法则要求，每个人的幸福，不是别的什么，而是他自己献给其他社会成员的幸福所得到的报酬。……每个人对别人负有义务，这是由共同利益和共同需要而联合起来的，有同样本性的人们的双方义务。”［9］P18哈耶克也认为：“良好的制度、利益共享的规则和原则，可以有效地引导人们最佳运用其智识从而有效地引导有益于社会目标的实现”。［10］P69我国金融机构践行社会责任的核心是对股东、雇员、客户，社区、环境以及国家等利益相关者的保护，要强调提供社会成员更多发展和追求不同概念‘利益’的机会，并强调人与人之间相互的关心和尊重，必须通过提高公民在公共事务中的参与程度来达到这一目标。［11］这将引发我们对传统垄断式的国家对金融机构社会责任立法的参与模式的反思：金融机构社会责任立法必须设计出科学合理的多方参与机制，并以此带动多方共治，让更多的利益方积极参与、群策群力，制定出更优的社会责任法律体系，才能最终落实金融机构社会责任，营造金融机构社会责任法律文化，并确保“人人共享”由此带来的发展成果。
（二）中国金融机构社会责任立法的参与机制对新发展理念具体要求的对接
　　在漫长的历史过程中，国家权力将不断向社会转移，公民将逐步学习和获得自己管理自己、管理社会的权力，而公众参与立法正是公众提高这一能力的机会和必经途径。［12］立法参与机制是社会主义民主与法治的重要内容，新发展理念也是新时期立法参与机制应遵循的基本纲领，必然赋予立法参与机制新的内容和要求。换言之，我国金融机构社会责任立法参与机制的设计上，必须首先落实“创新发展”，注重“协调发展”，并以“绿色发展”为重要指引，以“开放发展”为基本要求，将“共享发展”理念落实到参与机制的各个方面。其中，公共理性理论与市民社会理论为新发展理念在参与机制的具体要求的对接上提供了桥梁的作用。[2]
　　第一，在参与主体上，中国金融机构社会责任立法由单一参与主体转变为多元参与主体，并且多元参与主体之间的博弈开始变得愈发活跃。根据公共理性理论，现代公共理性对政府理性的监督和批判是后者制定出科学决策的重要前提。作为理性在社会公共生活中的公开运用，公共理性力图在多元语境下，通过公民等多种社会与政治力量的参与生成公共生活的基本规则，寻求关于社会基本结构与基本制度的正当性共识。［13］就金融机构社会责任立法而言，单纯的国家权力部门和政府机关制定的法律不足以充分反映金融机构所有利益相关者的利益。正因如此，基于新发展理念的中国金融机构社会责任立法参与主体的改变显得非常必要。这在立法参与机制中首要反映的便是，金融机构社会责任立法的主体由单一转变为多元。各利益相关者以“创新理念”、“共享理念”、“绿色理念”、“开放理念”、“协调理念”等共同融入金融机构社会责任的立法过程，并且相互之间开展广泛的立法互动，构成我国金融机构社会责任立法的利益平衡与科学性之保障。
　　同时，市民社会理论深刻地揭示了市民社会这样一种介于政府与个人之间的新兴主体的功能与意义。这些新兴主体不仅包括我们通常所熟知的各金融行业的自律性组织，比如中国银行业协会、中国证券业协会、中国保险业协会、中国股权众筹行业联盟、各地的互联网金融协会等等，而且还包括各种民间的监督力量，譬如各种非政府组织（NGOs）、相关社会组织、新闻媒体、第三方独立机构等。这些主体既不是国家机关也不是金融行业的具体业务机构，而是独立的一种社会组织，具有重要的制度化特点。在传统的国家立法之外，市民社会所制定的各种制度和规范已经成为各国金融机构社会责任治理框架的重要部分。非国家或政府主体基于“创新理念”、“开放理念”、“协调理念”、“绿色理念”、“共享理念”等对立法的参与，将进一步丰富金融机构社会责任立法内容，同时也可增强立法的科学性。
　　公共理性理论和市民社会理论深刻地表明，社会既不是单个行为的结果，也不是同一类型或相同角色（具有相同功能）的主体双边行为的结果，而是处于一定社会结构中具有不同功能的各类主体行为互动的结果。其优劣在一定程度上又可依该社会行为规范的合理性对人的行为予以约束而人为地建构而变化。因而，任何人不仅负有不损害其所处的良好关系状态的消极责任，也负有利用自己的智识促进社会规范的科学化与合理化，并遵循之，以建构更优的关系状态的积极责任。［14］也就是说，我国金融机构社会责任立法的参与主体将更加主动，更加积极融入这一过程，利益的博弈也会更加激烈，最终所产生的制度也必将更加合理和让各方得以遵守。可以预期的是，在新发展理念下，中国金融机构社会责任的总体治理能力有望借此获得进一步的提升。
　　第二，在参与模式上，中国金融机构社会责任立法的参与模式由传统的“自上而下”单一模式，转变为“自上而下”与“自下而上”的参与路径并行的多元化参与模式，并且两种模式相互交叉建构、共生共进。随着社会经济的高速发展与逐步成熟，社会治理模式“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私人部门合作”［15］P6。无疑，这正是新发展理念对社会治理提出的转型要求。具体的讲，在新的发展理念之下，必然要求改变传统单纯以政府为中心的社会治理模式，改变“自上而下”的单一管理模式，从而转向由社会群体广泛参与的多元主体的社会治理模式，从而实现上下互动、合作协商的管理方式，以更好地反映各方的利益诉求。当前，在许多发达国家中，普遍对“自上而下”的方式进行了改变，基本采取了在政府、商业机构、非政府组织和其他利益相关者之间分散权力和责任的模式。［16］但是，由于我国政府的强势地位，使得我国社会责任立法体系的建立奉行“自上而下”的政府主导的行为模式，严重依赖于政府在劳动环境、消费者保护等方面政策和行政措施。［17］当然，这种模式的建立有其历史的客观性，但是随着我国市场经济的发展，我国市民社会逐步成熟，政府以外的其他主体起到了越来越重要的作用，在这种情况下，继续用“自上而下”的方式推动企业社会责任发展的空间是有限的。因此，为了贯彻落实新的发展理念，政府应该转变观念，认识到非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会活跃的公共部门，不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会”［18］P418。
　　随着公共理性理论和市民社会理论的兴起，各种自律组织、NGOs以及公众等热衷于参与金融机构社会责任立法，多元化的立法参与模式为他们的广泛参与打开了大门。过去，传统的金融机构社会责任立法主要是国家层面制定的法律，在这种单一法律渊源下，立法参与也与法律实施的路径同向而行，即都是沿着“自上而下”的路径运行的。在新发展理念引领下，政府以外的各种组织开始参与金融机构社会责任立法时，他们要么是最贴近金融机构业务、站在实务第一线的自律机构，要么是基于特定目的而成立的NGOs等组织，拥有自身的参与目标与价值。他们或通过自身制定相关规则、或参与地方政府制定的金融机构社会责任立法、或借助自律机构或者地方政府的平台参与国家层面法律的制定。最终使金融机构社会责任成为金融机构普遍遵守的行业惯例，形成长效的自我完善机制。
　　这样，一种“自下而上”的金融机构社会责任立法参与模式开始形成，并与传统“自上而下”的参与模式并行不悖，互相结合、互为补充、多元融合、共管共治。实际上，我国《立法法》第五条有关“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”的规定，就是对公共理性理论和市民社会理论内涵的回应。该条不仅规定了社会主体的立法“参与权”，也强调了可以通过“多种途径”参与立法活动。显然，新发展理念下的“协调发展”、“共享发展”等内容必然要求“多种途径”包含“自上而下”与“自下而上”两种模式。