■社会主义市场经济法治研究
文章编号：1001-2397（2024）04-0053-16



内容提要：金融监管职能配置是金融监管制度的重要内容，是实现有效金融监管的基本前提。在新金融监管体制条件下，金融监管职能配置发生了重大变化，我国现行金融立法存在职能配置法律依据有待进一步加强、职能配置内容应进一步明确、职能配置协调合作效果有待增强等问题，需要进行制度优化。基于系统观念分析框架，以新时代中国特色社会主义条件下金融监管模式为监管职能配置的基本逻辑，明确监管职能配置遵循的合法性、能力性、协作性三要素，系统提升法律制度的监管能力，提高监管协作效率。在制度内容方面，从统筹监管、审慎监管、行为监管等监管范畴出发，通过在金融法律中明确各监管机构的职能定位，对监管职能配置进行系统的制度优化，对地方中小金融机构风险处置采取“特别立法授权 央地处置职能协同”模式，实现金融风险有效治理。
关键词：党的领导；金融监管；职能配置；金融稳定法
中图分类号：DF438　　文献标志码：A
　　DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2024.04.04　　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：240406_1.jpg
一、引言
　　金融监管职能向上以金融监管目标为基础形成不同的功能体系，向下衍生出具体的监管职责，金融监管职能配置是现代金融监管制度的核心内容。“职能”一词泛指“人、事物、机构所具有和发挥的作用”[1]。在政治学、政府管理学中，职能一般体现为政府在公共事务中能够做什么[2]，通常是对组织机构职责和功能的概括。[3]金融监管职能是现代国家在金融领域公共管理职能的组成部分，体现为金融活动中监管机构应当发挥的作用。在具体的法律规则设计中，金融监管职能的确定需要将金融风险治理中的监管职能转化为法律中的规范表达。[4]金融法中的监管职能配置主要是指通过确立监管机构的法律地位，明确不同监管机构在金融风险治理中的法定职责。[5]2008年全球金融危机爆发后，各国及各地区认识到防范和有效处置影响金融稳定的金融风险的重要性，通过重新配置监管职能来加强金融风险的治理。例如，美国在2010年《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称《多德-弗兰克法案》）中重新配置了金融监管职能，加强对系统性金融风险的监管[6]；英国自2012年开始的金融法改革，一个重要目标是强化英格兰银行的宏观审慎监管职能，以更好地监管金融系统、维护金融稳定。[7]
　　2023年《党和国家机构改革方案》对我国金融监管体制进行了全新的调整，在国家层面形成“两委一行一局一会”的新金融监管框架，建立起党的机构统筹金融工作的新格局。这是我国金融监管主体及其职能配置的重大变化，是落实党的二十大精神的重要体现，也是新时代金融市场发展中制度建设对国家金融治理的回应。2022年4月6日，中国人民银行对外公开了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《金融稳定法（草案意见稿）》），同年12月，全国人大常委会就《中华人民共和国金融稳定法（草案）》（以下简称《金融稳定法（草案）》）向社会公开征求意见。[8]其中，金融监管职能配置成为核心内容之一，但目前的金融稳定法立法资料与我国金融法律及新金融监管框架的衔接还有待改进。
　　现有关于金融监管职能的研究主要集中于金融监管法的基本范畴、金融监管法中的不同监管行为、地方金融监管责任、金融稳定法中监管机构权责关系等方面[9]，从金融法全局视角对金融监管职能配置进行系统研究存在明显不足。当下，我国金融监管职能配置有如下问题亟须解决：一是在新金融监管体制下，各监管机构职能配置的合法性有待进一步强化。新组建的中央金融委员会和国家金融监督管理总局的法律地位、法定职能需要在法律制度中进一步明确。二是金融监管机构的职能定位与现有金融法律制度、监管实践存在一定偏差，监管机构的职能配置及监管合作缺少足够的制度安排。三是中国人民银行的宏观审慎监管职能和系统重要性金融机构的监管职能缺少合理的法律设计，存款保险基金管理机构的职能定位不明确。四是在国家集中金融管理模式下，在地方中小金融机构风险处置中，地方政府的职能定位与属地风险责任存在一定偏差，某些监管职能配置不清，履行监管职能的法律依据有待进一步加强。
二、我国金融监管职能配置的法律困境
　　依据金融监管的具体目标，监管职能包括统筹监管职能、审慎监管职能（宏观和微观）和行为监管职能。我国目前金融监管职能法律配置的依据散见于《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下分别简称《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》）等金融法律及规范性文件中，体现为机构监管的立法模式。
（一）统筹监管职能及其配置的困境
　　金融监管中的统筹监管职能是指统筹监管机构在国家金融监管体制中发挥的作用，即依法组织不同监管机构履行职能，确保各监管机构在职能履行中能够相互合作协调，其核心目标是确保国家金融监管体制运行的有效性。金融监管中的统筹监管职能配置源于现代市场经济条件下金融风险防范的复杂实践，通过特定机构履行统筹职能，以实现多个监管机构间的职能协调，实现金融风险的有效治理，维护国家金融稳定。在现有金融基本法律层面，我国法律文本中并没有直接使用“统筹”这一表述，但在监管实践中出现了与统筹监管相关的政策与规范性文件。2011年，原中国银行业监督管理委员会发布了《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》（银监发〔2011〕44号），其中明确规定：“宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合。统筹考虑我国经济周期及金融市场发展变化趋势……充分反映银行业金融机构面临的单体风险和系统性风险。”将统筹理念引入金融监管的主要目的在于，破解金融综合经营中存在的监管真空、监管重叠、监管失效及协调金融各行业发展等问题。尽管近年来我国在统筹监管及其职能配置方面有着丰富的实践基础，但在新金融监管框架下，金融立法中的统筹监管职能配置仍存在一些问题。
　　第一，统筹监管职能配置的依据“碎片化”，职能内容有待进一步完善。就我国现有金融基本法律体系而言，统筹监管职能配置的直接法律依据有待补强，相关监管协调合作规则散见于行业法律之中，协调合作效果有待增强；监管协调机制和统筹监管政策的立法位阶较低，无法实现统筹监管职能的法律配置。同时，现有金融法律与政策中有关金融监管协调合作的内容较为原则，没有明确监管协调合作中不同监管机构的职责，这会直接影响监管协调合作的效果。
　　第二，承担统筹监管职能的主体的法律地位与具体职能有待进一步明确。近年来，党和国家高度重视我国金融领域的风险治理和金融法治建设，并进行了充分实践和有益探索。金融稳定法立法资料中创设了“国家金融稳定发展统筹协调机制”，但并没有明确该机制实施的载体，即运行机构不清晰，也没有在总则中明确规定“统筹协调机制”的具体法定职责。2023年《党和国家机构改革方案》明确要求组建中央金融委员会，由其对金融工作进行集中统一领导，统筹协调金融领域重大事项。作为维护国家金融稳定的统筹协调和金融风险治理的重要主体，需要在法律中明确其职责的具体内容，这也是法治国家建设中依法治国、依法行政的基本要求。
（二）宏观审慎监管职能及其配置的困境
　　金融监管中的审慎监管包括宏观审慎监管和微观审慎监管“两大支柱”，其中，宏观审慎监管是指通过对金融风险相关性的分析，对系统重要性金融机构实施监管，防范和化解系统性金融风险，确保金融体系的稳定运行，从而避免经济金融危机发生的一种审慎监管方式。2008年全球金融危机后，人们认识到微观审慎监管的缺陷，仅靠单一机构监管无法防控系统性金融风险。[10]在全球的中央银行研究中，宏观审慎政策已经成为全球范围内金融监管和宏观经济调控模式改革的重心[11]，很多国家通过制定或修改金融法律的方式重新配置央行在金融风险治理中的监管职能。巴塞尔委员会2012年版《有效银行监管核心原则》针对2008年全球金融危机及应对增加了新趋势和发展的监管方法（approach toward emerging trends and developments），引入了宏观审慎监管，主要包括系统重要性银行、宏观审慎与系统性风险等内容。[12]宏观审慎监管职能的法律配置由此成为金融制度改革的一项重要内容。宏观审慎监管职能是指法定监管机构依法履行职责，在维护金融体系稳定、防范系统性金融风险过程中所发挥的作用，其职责主要体现为加强逆周期监管和系统重要性金融机构监管两大方面。在新金融监管框架下，我国金融立法中宏观审慎监管职能配置的困境主要体现在以下两个方面。
　　第一，承担宏观审慎监管职能的法定主体、职能内容与法律依据应进一步明确。《中国人民银行法》没有明确规定中国人民银行宏观审慎监管机构的定位和职责，也没有体现宏观审慎监管中如何兼顾个体机构的风险监管，即并没有在法律中明确为其赋予这一新的职能，没有明确宏观审慎监管的法定职责。尽管中国人民银行在监管实践中已经承担了宏观审慎监管职能，但相关规则多为政策性文件，如《中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕301号）、《宏观审慎政策指引（试行）》（中国人民银行公告〔2021〕第25号）等。上述内容均没有在金融法律中体现，在宏观审慎监管与现有法律制度衔接上存在不足，中国人民银行监管职能的内容分布零散，依据的效力较低。同时，新金融监管体制确立后，中国人民银行职能的诸多调整也需要法律作出制度回应。
　　第二，中国人民银行法律制度与《金融稳定法（草案）》的衔接有待增强。我国《金融稳定法（草案）》并没有明确国家金融稳定发展统筹协调机制（以下简称统筹协调机制）与中国人民银行会同建立的宏观审慎监管框架之间是何种法律关系。（1）按照《金融稳定法（草案）》第5条的规定，“统筹协调机制”的职责包括研究系统性金融风险治理和维护金融稳定方面的重大政策，这与第17条规定的中国人民银行“会同”有关部门建立宏观审慎制度、防范系统性金融风险的职能如何协调，有待进一步明确。（2）依据现行《中国人民银行法》，中国人民银行主要承担货币政策和宏观经济调控的职能，其在金融风险防范与处置方面的具体职能不够清晰。
（三）微观审慎监管职能及其配置的困境
　　微观审慎监管以金融机构个体为主要监管对象，着眼于个体金融机构风险的防范，强调银行资本结构、资本充足率、风险加权计算等监管标准。微观审慎监管目标可以被视为限制单个机构发生危机的可能性，即侧重限制单一机构的“特殊风险”，最合理的解释是保护储户的一种手段。[13]微观审慎监管职能主要是指法定监管机构依法对职责范围内的金融机构采取的监管行动，在防范处置金融机构风险过程中所发挥的作用。近年来，我国对微观审慎监管制度进行了诸多完善，主要体现在资本监管和流动性监管方面，以确保金融机构个体安全稳健。[14]我国微观审慎监管职能法律配置的依据，仍然是分业监管体制下的立法体系，主要由行业监管机构承担。以商业银行微观审慎监管为例，监管依据除了《银行业监督管理法》外，主要是大量的微观审慎监管规则体系。在新的金融监管框架下，我国金融立法中微观审慎监管职能配置的困境主要体现在三个方面。
　　第一，作为微观审慎监管机构之一的国家金融监督管理总局的法律地位和法定职责需要进一步明确。在新金融监管体制下，微观审慎监管机构呈现“三元模式”，即国家金融监督管理总局、中国证监会以及中国人民银行对系统重要性金融机构的监管，国家金融监督管理总局承担除证券业之外的金融业监管职责。国家金融监督管理总局的职责包括三个方面：一是现行银行业、保险业、信托业等行业立法中授予行业监管机构的职责，这部分职责形式上有法可依；二是由人民银行划转的对金融控股公司的监管职责，这部分职责的法律依据不清晰；三是互联网平台等长期由人民银行负责审批发放牌照的金融业态，经常处于“难监管”“无人管”等争议性监管地带，这部分监管职责的法律依据供给不足。
　　第二，在金融稳定法的立法中，承担微观审慎监管职能的上述三家监管机构在风险防范、风险化解、风险处置中的法定职责如何合理分配、如何相互协调合作，均有待进一步明确。《金融稳定法（草案）》没有明确相关主体间的职责配合机制，各主体在风险预防、风险化解、风险处置等阶段的职责配合比较模糊。[15]在新金融监管体制下，中国人民银行保留了部分微观审慎监管职能，如系统重要性金融机构特别监管职能，支付行业、征信业、反洗钱等与微观审慎监管相关的职能。为了实现金融稳定目标，国家金融监督管理总局实施功能监管、穿透式监管时，中国人民银行与国家金融监督管理总局之间如何进行监管协调，以及在资产管理业务的混业经营中，一旦出现影响金融稳定的风险，国家金融监督管理总局与中国证监会之间的微观审慎监管职能如何协调，需要进一步强化。
　　第三，存款保险基金管理机构的法律地位和职能定位有待进一步明确。（1）现行《存款保险条例》并没有明确规定存款保险基金管理机构是否为国务院金融监督管理机构，仅在第7条规定了“存款保险基金管理机构由国务院决定”，该机构的法律地位不清。[16]（2）《金融稳定法（草案）》中关于存款保险基金管理机构的监管职能定位需要进一步澄清。结合《金融稳定法（草案）》第7条、第25条、第28条、第35条的规定，存款保险基金管理机构有风险处置职能和早期纠正的监管职能（第21条）。但根据《金融稳定法（草案）》第18条第3款的规定，存款保险基金管理机构有向国务院金融管理部门报告的义务，由此可推得存款保险基金管理机构不属于国务院金融管理部门。同时，根据该草案第23条的规定，处置机构应为国务院金融管理部门，但按照上文分析，存款保险基金管理机构是否属于国务院金融管理部门及是否为处置机构，还需要进一步明确。[17]
（四）行为监管职能及其配置的困境
　　行为监管是“双峰监管”模式下的重要监管内容，是金融监管机构为了保护金融消费者的各项合法权益，制定公平交易、个人信息保护、信息披露、反对限制竞争等方面的规则。[18]行为监管职能的主要目标是保障市场公平公正，维护投资者及金融消费者的合法权益，关注金融机构的行为评价。[19]2008年全球金融危机后，各国在立法和监管政策上开始加强对金融消费者的保护，我国也进行了诸多有益的探索。在新的金融监管框架下，我国金融立法中行为监管职能配置的困境主要体现为以下三个方面。
　　第一，作为行为监管职能配置的法律依据呈现碎片化特征。在行为监管依据方面，从法律层面考察，我国现行金融法律规定了存款人、投保人或投资者等各行业相关主体的保护内容，分别规定在《商业银行法》《保险法》《证券法》等行业监管法和《中华人民共和国消费者权益保护法》中，中国人民银行及行业监管机构也发布了系列监管规章和规范性文件，但法律规则的体系性、系统性不足。
　　第二，行为监管职能配置主体、职能内容仍不清晰，需要进一步明确法律依据。在行为监管职能配置方面，依据现有的法律及政策，中国人民银行主要负责支付结算、征信、人民币使用、利率等领域的行为监管；中国银保监会主要负责银行业金融机构经营的存贷款业务、消费贷款业务、理财业务、信托业务、代销产品中的行为监管，以及保险机构在保险业务经营中的行为监管；中国证监会主要负责股票、公司债券、证券投资基金、期货衍生品等交易中的行为监管。[20]2023年《党和国家机构改革方案》明确强化行为监管，由新组建的国家金融监督管理总局统一承担金融消费者保护及投资者保护的职责。但依据上文分析，现有金融消费者权益保护的规则均由各机构制定并负责实施，在制度实施中存在法律上如何明确国家金融监督管理总局法定职能、如何统一规定金融消费者及投资者保护法定职责等问题。
　　第三，2023年新金融监管体制改革统一了金融消费者保护职能，但行为监管中维护市场公平公正、金融机构行为市场规制的职能仍没有统一，即中国人民银行和中国证监会都保留了各自部门专属的行为监管职能。那么，对于这种“分离式”行为监管职能的监管设计，如何实现国家金融监督管理总局内部与外部的职能协调、如何在法律上进行制度设计，仍是无法回避的难题。同时，在金融业反垄断问题上，金融监管机构与反垄断执法机构的职能定位不清晰。
（五）地方中小金融机构风险处置中监管职能配置的法律困境
　　近年来，我国地方中小金融机构面临不同程度的风险，发生了一些金融机构风险处置事件。根据我国《银行业监督管理法》第2条的规定，上述地方中小银行业金融机构均属国务院金融监督管理机构的职能监管范畴，结合该法第38条和《商业银行法》第7章“接管和终止”的规定，此类机构发生或可能发生影响存款人利益的信用危机时，国务院银行业监督管理机构应履行行政接管的处置职能。我国金融机构发生风险时，不直接适用《中华人民共和国企业破产法》进行破产重组或破产清算，而是由行政性金融监管机构主导，采取行政接管的方式对问题金融机构进行风险处置。[21]近年来，我国中小金融机构风险处置取得了较为丰富的成果，及时防范了系统性风险，维护了社会稳定。在具体风险处置中，探索出由党中央和国务院指导监督地方人民政府制订实施风险处置计划，然后进行有序破产清算的实践模式。但此种处置模式创新在监管职能及其履行方面还存在如下问题：一是本应由国务院金融监督管理机构主导的行政接管程序为何被忽视，新模式如何与现有金融法律制度衔接；二是国务院金融监督管理机构在此类模式中处于何种法律地位，承担何种职能；三是地方政府如何获得问题金融机构的风险处置职能。根据2023年《党和国家机构改革方案》，实行以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，国家金融监管由党中央集中统一领导。但同时，国家又要求地方政府承担属地风险处置职责，地方政府风险处置责任与处置权配置存在一定的偏差。
三、系统观念下我国金融监管职能配置法治优化的法理根据
　　习近平总书记注重运用系统观念指导实践和推动工作，作为基础性的思想和工作方法，系统观念的核心在于分析事物本质和内在联系的系统性、规律的整体把握以及解决问题的协调性。[22]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央善用系统观念推进国家社会经济发展中的各项事业，提出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”[23]，系统观念成为国家治理的鲜明特征。党的二十大报告明确提出：“必须坚持系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”[24]“系统观念是辩证唯物主义的重要认识论和方法论，是具有基础性的思想和工作方法。”[25]系统观念要求对事物内在结构及各部分之间的关联关系进行分析，基于事物本质的整体把握，揭示事物发展规律、实现目标系统整体优化的一种思想方法论。[26]系统观念强调法治建设的系统性、整体性和协同性。[27]系统观念作为全面推进依法治国的思想基础和科学方法论，是中国金融法治理论塑造和制度建设的基石。系统性、整体性和协调性作为系统观念的几大核心要素，在金融监管职能配置中，体现为职能配置要在法治系统内展开，遵循法治建设的基本规律，坚持依法配置原则。在制度体系上，要注重制度内部各结构的整体性构造，确保党对监管职能配置的统一领导，提升制度能力；在制度运行上，要注重制度内不同机构的协同，保证职能间有序协调，提高制度效率。由此，系统观念下我国金融监管职能配置法治优化的法理根据，包括统筹制度运行的核心逻辑和保障制度有效运行的基本要素，前者是指党领导下的金融监管模式，后者包括制度基础（合法性）、制度关键（能力性）和制度保障（协作性）等要素，从而形成制度构造的整体性优化。金融监管体制下监管职能的法律配置主要是指，通过明确监管机构的法律地位、配置不同监管机构在金融风险治理中的法定职责，并在金融法律制度下符合合法性、能力性、协作性三个方面的要求。
（一）基于中国实践的金融监管职能配置的基本逻辑
　　依循系统观念，中国共产党的领导在我国金融监管体制的确立和改革发展中一直发挥着统筹全局的核心作用，形成了具有中国特色的金融监管职能配置模式。
　　1.党的领导在国家金融领域权力配置中的核心地位
　　金融监管职能的履行以监管机构享有特定国家权力为前提，金融监管权是国家权力在干预市场过程中的具体表现[28]，金融监管职能只有在国家权力结构下进行配置才有意义。2023年《党和国家机构改革方案》确立了新的金融监管框架，为满足金融治理实践需要设立及组建了新机构：一方面，明确党对金融工作的集中统一领导；另一方面，由传统中国人民银行行政监管和国务院金融监督管理机构的准行政监管调整为统一行政监管。这是党的领导下权力关系在金融监管领域的重大改革与创新。[29]国家机构组织原理的核心在于权力关系理论，权力分立理论对西方国家的国家机构组织制度影响较大，但西方国家的权力关系思想会导致权力运行效率较低，不适合需要统合治理的现代国家。[30]我国的国家机构组织制度中，权力关系体现出中国的特殊国情和社会发展的客观需求，权力之间分工明确。从狭义角度理解政体，政体代表了国家权力的组织形态，从一定意义上说，政体决定了一国权力结构形成的基础。依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），我国政体为人民代表大会制度，同时，中国共产党的领导作为中国特色社会主义最本质的特征，体现了党的领导这一最高的政治原则。[31]