专论



内容摘要：“依照法律规定独立行使检察权”是一项重要的宪法原则，是中国检察权行使的宪法基础规范。理解该原则的规范内涵，需要分四个部分予以考察，“依照”是对检察权独立行使的法律规定的指引，“法律规定”为检察权独立行使依照的根据，“独立行使”为检察权依照法律规定的运行方式，“检察权”是检察机关依法独立行使的权力内容。“依照”“法律规定”“独立行使”“检察权”具有内在逻辑，共同形成了对“依照法律规定独立行使检察权”原则整体规范内涵的学理阐释，体现了该原则在宪法体系中的地位和功能，并以此构建了相对系统的检察权运行的中国理论。
关键词：依照法律规定；独立行使；检察权；检察权运行
中图分类号：DF83　　文献标识码：A　　文章编号：1005-9512（2023）10-0094-15
　　《中华人民共和国宪法》（以下简称：《宪法》）第136条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”其中，“依照法律规定独立行使检察权”原则为《宪法》对中国特色社会主义检察权运行规则的确认。《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称：《人民检察院组织法》）第4条和《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称：《刑事诉讼法》）第5条根据《宪法》第136条作出了相同规定，该原则也成为了人民检察院行使权力和履行职权的宪法和法律基础，〔1〕在检察权规范的逻辑结构中处于核心地位，关系到检察权在国家权力结构中的定位、检察权规范体系的完善、检察权运行机制的健全，以及检察权法治保障功能的展开，更是全面推进依法治国的重要面向。〔2〕因此，阐明《宪法》文本中“依照法律规定独立行使检察权”的规范内涵，厘清其内在逻辑，进行有效的学理建构就成为一个非常必要的研究课题，这不仅是检察基础理论的重要范畴，而且是检察权运行的基本面向，具有理论和实践的双重意义。学界对此问题形成了三种研究进路。第一种进路是基于宪法文本，从“依照法律规定独立行使检察权”作为宪法原则出发，侧重对检察权独立性问题进行考察；〔3〕第二种进路是从“依照法律”行使角度出发，讨论宪法中“法律”的含义，以及党的领导与检察权独立行使的关系；〔4〕第三种进路是从检察系统领导体制、检察一体化角度出发，强调检察权独立行使的保障机制。〔5〕现有研究对理解“依照法律规定独立行使检察权”原则具有重要意义，但均未对该原则的规范内涵作出整体解读，在理论阐释方面存在不足。笔者认为，要实现对该原则规范内涵的深度理解，应当对该原则话语中各关键概念予以分别阐释，形成对该原则的整体认识，丰富其涵义。鉴于此，本文将对“依照法律规定独立行使检察权”进行“概念-体系”分解，从现行立法出发，分别阐释“依照”“法律规定”“独立行使”“检察权”四个关键词的内涵，探析彼此之间的逻辑关联，综合考察“依照法律规定独立行使检察权”的规范内涵，尝试构建相对系统的检察权运行的中国理论。
一、“依照”是对检察权独立行使的法律规定的指引
　　在“依照法律规定独立行使检察权”原则中，“依照法律规定”是检察权独立行使的基本限定和制度规范，其中“依照”为该原则语句中的介词成分，是对检察权独立行使的“法律规定”的指引性规范，对该原则的精细化阐释具有重要意义，也是明晰“依照法律规定独立行使检察权”原则内容的逻辑起点，因此首先需要对“依照”内涵予以解读，具体包括授权、遵守、适用和限权四层含义。
（一）“依照”意味着宪法和法律的“授权”
　　“法无授权不可为”是规范权力运行的基础，凡未经宪法和法律的授权，任何国家机关都不能拥有并行使某项权力和职权。〔6〕“依照法律规定独立行使检察权”为一个授权性条款，意为宪法和法律授予人民检察院一种职权和功能，使其行使权力具有宪法和法律上的合理性和正当性，因此“依照”的基础含义应为检察权独立行使被宪法和法律“授权”。
　　在具体授权方式上，宪法和法律有所不同。在宪法授权方面，《宪法》第136条明确规定人民检察院“行使检察权”，这种以单项方式进行的授权意味着“检察权”为人民检察院的整体权力内容，具有极强的概括性和原则性，符合宪法规范的特点。同时，根据《宪法》第135条第3款，宪法对人民检察院的组织问题予以了法律保留。在法律授权方面，具体表现为《人民检察院组织法》第20条规定的“人民检察院行使下列职权”，以列举方式在第20条至第23条中予以规定，包括侦查、审查批捕、公诉、公益诉讼、诉讼监督、执行监督、检察建议、死刑复核监督，以及发布司法解释和指导性案例等。〔7〕上述授权的具体内容形成了一个完整的职权体系，表达的意涵为《人民检察院组织法》授予人民检察院行使的职权内容。结合宪法授权和法律授权来看，宪法授权是检察权行使的原则，法律授权则是检察权行使的具体化，既符合二者规范的位阶，又实现了“授权”的完整功能。
　　可以说，“依照”的内涵首先就是宪法和法律“授权”人民检察院行使权力和职权，现行宪法和法律中的授权性规范均构成了人民检察院独立行使检察权的依据，且这种授权凸显了检察权行使具有宪法和法律代表的权威性。
（二）“依照”体现“遵守”宪法和法律之义
　　国家机关的权力和职权源于宪法和法律的授权，在行使过程中不可超越授权，必须严格遵守宪法和法律的规定，因此在检察权独立行使的场域中，“依照”具有“遵守”之意，“依照法律规定”也具有“遵守法律规定”的含义。
　　《宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”其中“遵守宪法和法律”的基础性内容统摄了全部国家机关及其权力的行为规范。具体到检察权行使，宪法作为最高行为准则，检察权行使必须遵守宪法，这是基于宪法的地位和特性可以得出的必然逻辑结果。同时，人民检察院行使检察权也必然要接受合宪性审查，与检察权行使相关的立法均不能与宪法相抵触，否则检察权的行使是无效的。因此，宪法中的检察权内容即使被其他某部立法或某些条文具体化，宪法仍然对这些立法或条文起调整作用，随时可以提出合宪性质疑。〔8〕检察机关行使检察权除严格遵守宪法外，必须遵守全国人大及其常委会制定的有关检察制度的法律，例如，《人民检察院组织法》、《中华人民共和国检察官法》（以下简称：《检察官法》）对检察机关的组织设置、职权及行使程序等均作出了具体规定，又如《刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称：《民事诉讼法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：《行政诉讼法》）中有关检察机关参与诉讼行使职权的规定，均为检察权行使当然遵守的法律。
　　基于宪法和法律的“授权”内涵，人民检察院行使检察权需要遵守的规则框架已然被确定，无论是宪法中的原则性规定，还是全国人大及其常委会制定的有关检察制度的法律中的实体性和程序性规则，都是检察权独立行使的规范前提，检察权既不能超越这种权限范畴运行，也不能违法行使。〔9〕因此，“遵守”宪法和法律独立行使检察权是“依照”的应有之义。
（三）“依照”具有“适用”宪法和法律的意涵
宪法和法律赋予人民检察院各项具体职权，不行使或不能有效行使都会导致检察权的功能和目的无法实现，因此检察机关需要在具体工作中根据宪法和法律履职，并在践行宪法和法律规范过程中体现出“依照”中的“适用”意涵。
　　有关检察机关“适用法律”的措辞，在具体立法中有明确表述。《人民检察院组织法》第5条规定：“人民检察院行使检察权在适用法律上一律平等”，其中“适用法律”直接指明了检察机关在行使检察权过程中涉及具体立法时的应用问题。在最高人民检察院司法解释的名称中，“适用法律若干问题的解释”的措辞和表述更为常见，意为人民检察院依照职权范围、程序和方式积极主动地将具体法律应用于检察工作。在不同场景中，人民检察院适用不同的规范。对于检察权行使适用宪法而言，宪法对检察职权保障公民基本权利等都有原则性规定，且宪法作为一个完整的规范体系，规定的内容并不会因为被其他立法或条文具体化而丧失被适用的可能性，但是宪法会实现“自我谦抑”，并在合宪性审查机制中完成适用宪法的任务。《人民检察院组织法》《检察官法》作为专门检察立法，是人民检察院行使职权的具体设计和详细规则，是检察机关开展具体业务工作的当然适用规范。在诉讼法场景中，《刑事诉讼法》中涉及检察业务内容最多，包括侦查、公诉、审判、执行等各环节的法律监督等，在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，人民检察院均有权行使法律监督等各项检察职权，既包含了“遵守”的内容，也蕴含了在具体检察业务中“适用”宪法和法律之意。
　　相对于“遵守”作为一种消极的依照方式而言，“适用”表现出依照方式的积极属性，是检察权行使的具体实践方式，强调了检察机关对立法的应用和运行，且“适用”是以“遵守”为前提的，是“授权”和“遵守”内涵的逻辑延伸。
（四）“依照”必然含有“限权”的内涵
　　“依照”既是授权规范又是限权规范，而限权是授权的必然逻辑结果，因此在检察权行使过程中，“依照”包含被宪法和法律“授权”的同时，必须存在被宪法和法律“限权”的意涵。根据宪法和法律的规定，这种“限权”内涵应当包括党的领导、人大监督及其他国家权力的制约。
　　第一，检察权必须在党的领导下独立行使。检察权独立行使必须有正确的政治方向，党的领导则是这个政治方向的最佳表述，也是长期以来人民检察制度发展坚持的政治逻辑。〔10〕《宪法》第1条第2款规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这不仅确定了党的领导的重要性，而且在检察权行使与党的领导之间构建了明确的规范逻辑。从规范宪法学角度考察，“党的领导”既是政治性规范，也是规制性规范，其效力和适用问题在具体的检察立法中均有体现，表明了检察权在独立行使过程中受“党的领导”的政治规则的约束，且需要不断健全党的领导制度的体系，确保党在检察机关中发挥领导作用。〔11〕同时，检察权独立行使受到“党的领导”宪法规范的限制，包含着限权功能。但是，“党的领导”主要是通过党的组织机构和执政机制来领导检察机关开展工作，〔12〕不直接介入检察机关的日常工作，更不能代行检察权。同时，党的领导也体现出党对检察工作及独立行使检察权的支持和保障。〔13〕
　　第二，检察权须在人大监督下独立行使。根据《宪法》第3条第3款，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关均受人大监督，表明了人大与各国家机关之间的关系，更由此明确了我国的人大监督制度。应当说，人大监督是我国人民代表大会制度的重要内容，按照民主集中制的国家组织原则，它是在“谁产生谁”逻辑链条上的“监督—负责”关系。〔14〕基于上述内容，各级人大与本级检察机关的关系也是如此。根据《宪法》第104条，县级以上的地方各级人大常委会有权监督本级人民检察院的工作；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称：《各级人民代表大会常务委员会监督法》）第5条规定，各级人大常委会对本级人民检察院的工作实施监督；《人民检察院组织法》第9条第2款也规定：“各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民检察院的工作实施监督。”应当说，独立行使检察权包含一种逻辑，即依据宪法和法律行使检察权的情况下，需要更高级别的权力对其进行监督，以保障检察权的有序运行。但是，人大并不干涉检察权的具体运行，也不直接介入检察活动，〔15〕其监督和制约主要通过法律制定权、人事任免权、特别问题调查权等方式实现，人大对检察机关的监督都要通过法定的形式和程序，不可逾越宪法对其限定的权力边界。可以说，人大监督是宪法和法律规定的制约检察权行使的权力，在逻辑上存在着对检察权的“限权”意蕴。
　　第三，检察权行使受其他国家权力制约。在我国一元权力体制下，二级国家权力均为平行关系，但基于各国家机关的工作关系和各国家权力的运行机制，各国家权力之间并不存在割裂性的绝对独立状态。根据《宪法》第127条第2款和第140条，检察机关在行使职权过程中要与公安机关、审判机关和监察机关进行协调、配合和制约，这是对检察权独立行使的宪法性约束规范。具体而言，在检警关系中，公安机关侦查活动的质量直接影响到公诉效果，并且公安机关可以依法对抗检察机关不起诉的决定，即根据《刑事诉讼法》第179条，检察机关对于公安机关移交的案件行使不起诉权时，公安机关如果认为检察机关不起诉决定有错误，可以要求复议，如复议请求不被接受，那么公安机关有权向上一级检察机关提请复核，这是公安机关对检察机关履职的监督和制约，可以防止不起诉权的滥用，保证检察机关不起诉权规范行使；在检法关系中，检察机关行使公诉权必须受到法院审判活动的检验，必须服从人民法院经审判作出的终局性判决；〔16〕在检监关系中，对监察机关移送人民检察院的案件，如果监察机关认为人民检察院不起诉的决定有错误，可以向上一级人民检察院提请复议。上述几种关系表现出了检察机关和其他国家机关的工作关系，实质上是其他国家权力对检察权的制约方式。
　　对依法独立行使检察权的范围和程序的限制是根据宪法和法律进行的制度性建构，符合限制权力滥用的法治观念，同时“限权”在积极意义上也是宪法和法律对检察权独立行使的制度性保障，有利于规范检察权有序运行，以及保障检察职权的行使和检察权功能的发挥，是与授权、遵守和适用的理性契合。因此，党的领导、人大监督和其他国家权力的制约实现了对检察权独立行使的限权功能，“限权”也由此成为“依照”规范的必然内涵。
　　“依照”规范中四个方面的内容共同表达了其内涵，并且彼此之间存在内在逻辑。“授权”表明检察机关受到宪法和法律的认同，突出了“法律规定”的权威性，检察机关在“授权”基础上必须“遵守”授权主体赋予的权力，遵循法定规则，在具体行使职权时则成为一种较为积极的“适用”，强调对立法的实践，而职权行为均在宪法和法律授权范围内受到“限权”，是授权、遵守和适用的逻辑结果。应当说，在明确“依照”规范内涵基础上，可以准确把握其内容指向，更有利于理解“依照法律规定独立行使检察权”的整体规范内涵。
二、“法律规定”为检察权独立行使依照的根据
　　“法律规定”是“依照法律规定独立行使检察权”原则中的依据性规范，明确了“依照”的客体和对象，但由于“法律规定”具有概括性，因此人民检察院依据何种规范行使权力和职权，应立足于对“法律规定”内涵的理解。基于涉及检察权运行的立法，此处的“法律规定”具有多元性，在逻辑上应当契合“依照”中授权、遵守、适用和限权的意涵，具体包括宪法、全国人大及其常委会制定的法律，以及宪法解释和对全国人大及其常委会制定的法律进行的法律解释。
（一）“法律规定”首先应为“宪法”
宪法作为我国的根本法，既是我国法律体系中一种重要的法律形式，〔17〕也是国家权力合法性和正当性的基础，宪法赋予检察机关检察权，并规定了检察权的若干内容，因此检察权行使依照的“法律规定”应包括宪法。
　　第一，宪法在我国法律体系中处于核心位置，为法律形式的一种。《宪法》在序言最后一个自然段中规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”很明显，《宪法》规定了其本身是一种法律形式，并以根本法和最高法律效力的性质特征明确了宪法为我国法律体系的核心。从规范意义上讲，宪法作为整个法律体系中效力最高的法律形式，奠定了中国法制形成和发展的基础，构建了整个法秩序的基本框架。从法理上讲，我国法律体系中包括宪法、全国人大及其常委会制定的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、自治条例和单行条例，宪法在其中占据核心位置。因此，在“法律规定”内涵中不可能排斥宪法，否则既不符合中国宪制，也会导致宪法在法律体系中的最高效力在法理上出现逻辑矛盾。
　　第二，检察权必须依照宪法规定独立行使。宪法是检察权合法性和正当性的基础和来源，是其独立行使的基础。具体而言，前文阐释的“依照”规范中蕴含了检察权为宪法授权的权力内容，也包含了其行使应当遵守宪法、适用宪法的意涵，即使没有其他立法或条文对宪法条款进行细化规定，在行使检察权过程中也必须适用和遵守。同时，检察机关在履职过程中必须以合宪性为基础适用立法中的具体规定。因此，基于宪法特性，检察权独立行使必须依照宪法进行。
　　第三，《宪法》的具体条款规定了检察权行使问题。《宪法》中的检察权条款涉及了具体的检察职权，包括对公民基本权利的保护，如第37条规定的对公民人身自由权的保障，第40条规定的对公民的通信自由和通信秘密权的保障，第139条规定的保障各民族公民使用本民族语言文字进行诉讼的权利。同时，《宪法》也明确规定人民检察院在行使检察职权过程中与其他国家机关的关系问题，如《宪法》第127条第2款规定的监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件中与检察机关之间的配合和制约，第138条规定的检察机关对人大负责的关系，以及第140条规定的公检法三机关办理刑事案件的工作关系。上述条款是《宪法》明确规定人民检察院应当履行的职责，也是检察权行使需要依照的宪法规定。
　　从宪法规范入手，当出现“法律”的情况下，如果明确表述为“宪法