理论思考
文章编号：1001-2397（2019）05-0036-09



摘要：《监察法》确立了监察制度的基本架构，但并未对国家监察委制定监察法规的问题作出规定。国家监察委作为最高监察机关，应当拥有和国务院相同的立法权，可以就监察领域的相关事项制定监察法规。通过修改《立法法》，授予国家监察委立法权，有助于保障监察工作的规范化和法治化。
关键词：监察法；国家监察委员会；监察法规；立法权
中图分类号：DF21　文献标志码：A
　　DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.03　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
一、导论
　　在最近几十年来我国法律领域的重大变革中，与其他方面的立法相比，监察制度的改革相对要快捷和迅速得多。2016年，全国人大常委会发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2018年3月，全国人大修改宪法，随后通过了《监察法》，监察制度改革在法律层面宣告初步完成。客观来讲，《监察法》的出台速度较快，有些问题在学术领域讨论得还不够深入和充分，《监察法》对许多重要问题尚未作出规定，其中之一就是监察法规的问题。
　　关于监察法规的制定权及法律地位，是一个重要和迫切的现实命题。在理论层面，法学界尚未有充分讨论，只有极少数学者在其论文中简单提到该主题[1]；在实践层面，虽然《监察法》对此并未有明确规定，但在监察改革初步完成后，中央纪委和国家监察委就已经开始陆续出台相关监察法规了[2]。可以说，在制定监察法规方面，实践已经比理论先行一步了，而未来一段时期类似的立法活动一定会非常频繁。在此背景下，关于监察法规的学术讨论亟待跟进，以便为实践提供理论支撑。本文将在当代中国的政治和法律体制之下，结合监察工作的现实情况，对监察法规的包括法律地位、规范体系、立法监督等相关问题进行初步分析，期待此文可以引发法学界更深入更广泛的讨论，从而为监察制度的后期完善提供法理论上的依据和指引。
二、监察法规的法律地位
　　在当代中国的政治、法律体制下，我国的最高监察机关即国家监察委员会应当拥有立法权，有权制定监察法规。监察法规是我国监察法律体系中必不可少的组成部分，其在实现国法与党规的协调、规范监察机关依法行使职权等方面发挥着重要作用。
（一）监察法规是监察法律体系的重要组成部分
　　一方面，《监察法》对监察制度的基本框架和主要制度作出了规定，可以将其称为监察领域的“基本法”和“上位法”，但这部监察基本法的贯彻和实施，还需要相关更详尽、更具体、更具有操作性的下位法的支持。因而，针对《监察法》的相关重要内容，比如监察工作的办案程序、具体措施，应该由国家监察委制定相应的监察法规进行细化和落实。需要提及的是，全国人大及其常委会制定的法律，往往是通过最高法院和最高检察院的司法解释来落地实施的。在监察领域，由于无法由最高司法机关作出解释，因此，全国人大《监察法》的细化和落实，就会特别依赖国家监察委制定的下位法即监察法规。
　　另一方面，当前的监察法律体系还不完备，尚有许多立法空白，需要全国人大及其常委会通过后续的立法不断补充完善，比如监察官法、政务处分法、监察程序法、监察监督法等等。在全国人大及其常委会的后续立法出台后，这些法律同样存在一个细化和落实的过程，这就需要国家监察委制定相应的监察法规予以实现。
　　总之，监察法律体系的完善需要从横向和纵向两个方面入手，横向的要求是法律制度完备，不存在漏洞和空白，而纵向的要求则是法律层次合理，既有作为基础和依据的上位法律，更有作为法律补充和实施细则的下位的监察法规。在全国人大及其常委会比较抽象的监察法律和现实中具体而各异的监察实践之间，监察法规可以扮演一个桥梁和纽带的作用，把法律和实践连接起来。
（二）监察法规是国法与党规协调衔接的重要方式
　　“我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。”［1］党和国家机构改革之后，国家监察机关与党的纪律检查机关合署办公，实现了党纪和国法的互融互通与全面执行。在此过程中，从规范的角度讲，监察领域自然存在着党的纪律与国家法律之间的协调问题。
　　目前，关于纪检方面的党内法规，中国共产党的相关机构已经制定了较完备的纪律体系，包括《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等等。与纪检方面较完备的党内法规相比，监察方面的国家法律还存在大量空白和不足。因而，在推动党内监督和国家监察相统一的过程中，就需要国家监察委尽快出台相应监察法规，构建完备的法规体系，并使其与党内法规呼应、对接、补充，形成两套规范互联互通互补的格局。
　　需要澄清的是，监委与纪委合署办公，并不意味着两者工作规则及实施程序的完全混同，理想的状态应当是：纪委办案受党内法规约束，监委办案受法律和监察法规约束，两类不同性质的规范相互补充相辅相成，共同发挥“惩前毖后，治病救人”的作用，以此规范和保障纪检监察工作的协调开展。
（三）监察法规是监察工作有效开展的制度基础
　　从宪法地位上讲，国家监察委员会与国务院、最高人民法院、最高人民检察院地位平行，其均对全国人大负责并受其监督。最高法和最高检属于司法机关，不享有立法权，但可以对审判、检察领域的法律作出司法解释，国务院属于行政机关，可以就行政管理领域的事项制定行政法规，国务院的各部委也可以制定规章。“从机构性质上看，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，准确的法律定位应是监督机关。”［2］国家监察委作为监督机关，应当享有与国务院类似的立法权，即制定监察法规的权力，通过行使这一权力，更好地履行其监督职责。事实上，在监察改革之前，国务院下属的监察部本身就有立法权，可以制定部门规章，因此，地位提升、职权扩大后的国家监察委，当然更应该享有与其职责对应的立法权。
　　从履行法定职责角度讲，监察机关享有立法权，制定监察法规，有助于其更好地总结反腐经验，完善反腐制度，通过监察法规实现监察工作的规范化和法治化。根据《监察法》，监察委员会负有“监督、调查、处置”等职责，为了更好地履行法定职责，监察机关可以主要从两个方面制定监察法规：一方面是针对自身职权活动的立法。打铁必须自身硬，监察机关在履行法定职责时，需要相应的监察法规予以指导、约束和规范，明确其工作职权和办理程序，规定监察官违法责任及其惩戒机制，保障监察工作的顺利开展/另一方面是针对被监督对象的立法。监察机关在履行监督职责的过程中，可以结合自身办案经验，分析腐败产生的社会因素及制度根源，寻找预防和抵制腐败的内在规律和有效方法。在此基础上，监察机关通过制定相应的监察法规，对被监督对象的职权行为进行引导和规制，在最大程度上预防腐败的发生。总之，监察法规可以发挥对内和对外的双重效应，对内规范监察机关的行为，对外预防和抵制腐败的发生，从而实现预防和惩治腐败的根本目标。
三、监察法规的基本体系
　　监察工作的规范有效开展，要以完备的监察法律体系为依据。当代中国的监察法律体系，主要由全国人大以《监察法》为代表的基本法律、全国人大常委会的其它监察法律以及国家监察委员会制定的监察法规等组成。在立法权分配方面，涉及监察制度的基本问题、重要问题以及监察机关与其他国家机关之间的关系等问题，应属于全国人大及其常委会的立法权限，而监察工作中的具体问题、细节问题以及监察机关内部管理方面的问题，则应属于国家监察委的立法权限。
　　鉴于目前全国人大及其常委会除了《监察法》和《刑事诉讼法》外尚未有其他的监察法律出台，因此，下文讨论监察法规体系问题时，会有一个假设性前提，即以全国人大及其常委会相应法律为依据。在此前提之下，国家监察委可以在宪法、全国人大及其常委会的监察法律之下，制定监察法规，从而形成一个包括监察主体法、监察实体法、监察程序法在内的完备的监察法规体系。
（一）监察主体法
　　关于监察主体，目前的《监察法》有了基本的规定，为了执行监察法相关规定，监察法规可以围绕“监察机关”和“监察官”两个主题做出类似实施细则性质的监察法规。
　　关于监察机关的问题，在《监察法》出台之前，曾有学者建议，应该由全国人大及其常委会制定《人民监察委员会组织法》，对监察机关的地位、性质、人员、组织架构、产生方式等事项做出专门规定［3］。出台后的《监察法》并未采取制定专门组织法的形式，而是在《监察法》第2章“监察机关及其职责”部分对监察机关的设置、组成、人员任免做出了规定。以此规定为依据，国家监察委可以制定监察法规，对相应法律规定加以细化，可以就监察机关的组织体系、上下级监察机关的领导关系、各级监察委员会及其派出机构的相互关系等方面作出具体的、有操作性的规定。
　　关于监察官的问题，《监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”。该条规定确立了监察官制度的法律依据，也为全国人大常委会安排了后续立法作业。目前，《监察官法》已经被列入了第十三届全国人大常委会的立法规划。对此，有学者建议，应当“比照《法官法》和《检察官法》，制定《监察官法》，对监察官的准入标准、职务等级、职业保障、执业责任等内容作出具体规定，这样才能保证监察委员会不辱使命地完成国家赋予的监察重任。”［4］