Evolution and reform of Chinese domicile registration system
　　一、二元户籍制度的构建

　　1949年新中国成立，宣布废除国民党“六法全书”，其户籍法规也随之废除。建国初期，各级政府组织公安机关，设立户籍管理部门，着手建立新的户籍制度。

　　从建国初到第一个五年计划结束这段时期内（1953年～1957年），新中国颁布了一系列关于人口管理的法规、文件，初步确立了“户警一体”的户籍管理形式。城乡户口管理基本上由公安机关负责，登记户口、发放簿册。“肃反”工作、就业安置、粮食供应计划、以及公共秩序维护等几乎连为一体。[1]这一时期，户籍虽对公民的居住和迁徙没有提出任何限制，公民居住和迁徙相对自由。但“户警一体”的管理形式，表明了我国户籍制度一开始就承载了不属于它的政治功能，并开始渐渐趋向于“以界定和区分家庭和个人身份，对人进行分类控制为目标。”[2]随着政府对粮食进行集中控制，[3]粮食及日用品供应和分配与户口也开始联系起来了。户籍集政治、经济等社会功能为一体，初显二元结构端倪。

　　随着第一个五年计划的完成，我国计划经济的框架逐步构建完成，并选择了一条发展重工业的道路，一系列问题迅速暴露出来：一方面，工业积累在一定程度上转化为重工业的内部循环，效益不佳，第二产业难以带动第三产业和社会发展事业，[4]同时重工业本身是资本密集型产业，对劳动力的吸收能力也有限，因而工业化过程不仅无法使农村剩余劳动力实现产业转移，并且，城市本身也面临着巨大就业压力。因此政府只得采取行政措施迫使大量农村剩余劳动力留在农村从事农业生产，[5]并动员、遣返大量城市工人、知识青年去广阔的农村，[6]接受贫下中农的再教育，既支援农业生产又减缓了城市就业压力。另一方面，在没有外来资本的情况下，一个农业国要建设资本密集型重工业所需的资本只能来源于农业剩余。政府通过工农业产品之间的“剪刀差”获取重工业所需的资金。[7]即对农产品实行低价垄断收购，再以低价售给工人以降低人工成本，同时又通过提高工业制品的价格以获取超额利润。工农业产品交换中的价格扭曲，使享受低价农产品的人口只能是少数以工资为主要收入来源的城市居民。而政府为了维持低工资制度，又不得不向城市居民提供大量的住房、医疗、粮食、教育等补贴。[8]但有限的财力迫使政府只能向有限的人口提供补贴。在这种情形下，城市本身人口亦显得日益饱和。因此，政府只得限制农村人口进城以控制城市人口数量，并将部分城市人输送到农村，从而减轻城市就业以及基本生活资料供应、住房、交通、公用事业等多方面的压力。[9]

　　1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，制止农村人口盲目外流找工。

　　1958年1月，我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）正式颁布。《条例》明确规定，中华人民共和国公民，都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记。户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。《条例》不仅将户籍管理首次纳入了法制轨道，对常住户口登记、暂住户口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等户籍管理的基本内容作了详细规定。并且，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。《条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这表明，政府限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式正式确定下来。这一条例近半个世纪以来深深影响着新中国的每一个家庭，在新中国户籍法律制度史上占有重要地位。[10]

　　第二个五年计划一开始，由于指导失误，导致1959年至1961年初国民经济严重困难，农村出现大饥荒，城市粮食供应也出现危机。1961年中共中央发出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》，要求三年内城镇人口必须减少2000万以上，1961年以内至少减少1000万。新中国开始了第一次以行政命令支配的反城市化运动。[11]同年12月，公安部转发三局《关于当前户口工作情况的报告》，要求对户口进行彻底检查，健全户口管理机构。与此同时，公安部将农业户数和人数这一统计指标改为“非农业人口户数和人数”。1962年12月，公安部又出台了《关于加强户口管理工作的意见》，再一次要求严格限制从农村迁往城市，并且对迁往北京、上海、天津、武汉、广州等大城市实行特别控制。1963年以后，公安部在人口统计中又把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家计划供应商品粮户即城镇居民户就划分为“非农业户口”。从此，“商品粮户”和“非农业户”成为广泛使用和广为人知的概念。[12]

　　“文革”期间，经济每况愈下，物资紧缺。因而户政工作的重点依然是严格控制农业人口转变为城镇户口，限制农民迁往城镇。1977年12月，国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的规定》，确立了处理户口迁移的主要原则是：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，以及从其他城市迁往北京、天津、上海三市的，要严格控制。从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”至此，首次提出了“农转非”这一新的名词概念，[13]隔断城市间、城乡间自由迁移的户籍管理制度完全形成。[14]此后，公安部又出台了“农转非”控制指标措施，规定各市镇每年批准迁入该市镇和转为非农业户口的人数，不得超过该市镇非农业人口数的1．5‰，对“农转非”实行政策与指标双重管理体制，“农转非”这一新名词开始在新中国大地广为流行。[15]

　　“农转非”指标的出现，进一步强化了户口价值意识，使“城里人”和“乡下人”之间出现了认同的边界。同时，城市间户口迁移的限制，也使城镇规模与户口价值联系起来，强化了城市户口等级意识。[16]“户籍”愈加游离了其本身的人口信息功能，而成为界定人们身份，分配权利、利益以及义务的重要依据，而且在一定意义上已成为人们默认和接受的价值。

　　总之，从1958年至1978年近20年间，新中国发布了一系列法规以及规范性文件等，限制农村人口迁往城镇，建立了以严格限制人口自由流动为特征的二元户籍制度，在城乡间竖立起一道牢不可破的“户籍墙”。

　　二、二元户籍制度的缺陷分析

　　二元户籍制度是计划经济的产物，与计划经济时期的社会发展相适应，曾在健全全国人口登记；巩固新民主主义政权，维护社会秩序，保障公民权益，保持城乡人口和劳动力总量、结构、布局、平衡，促进城市工业化优先发展等方面起了积极的作用。但随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，二元户籍制度与现实社会愈来愈不相适应，其弊端暴露无余，已成为中国社会发展的阻力之一，众多学者和实际工作者对其进行了猛烈抨击。

　　首先，二元户籍制度违背了市场经济运行的基本要求。生产要素的优化配置是市场经济遵循的基本原则。在市场经济条件下，生产要素的流动，如资本、劳动力等资源的优化配置是通过市场自由调节、合理流动实现的。但二元户籍制度将城乡人为分割，阻碍了人口的正常迁移，资本的合理流动，造成农村人口、资本不能进入城市，内地不能到沿海，镇不能到市，小城市不能进入大城市，[17]使各种生产要素难以实现优化配置，从而影响了市场经济的发展。

　　其次，二元户籍制度延缓了中国城市化的进程。城市化是经济发展的必然趋势，但二元户籍制度对大中城市户口迁移限制过多，控制太严，导致人口迁移率长期停留在较低水平，在一定程度上制约了城市化的发展。建国50年来，我国城市化进展十分缓慢。1949年我国城市化水平为10．6％，1959年为18．4％，1978年为17．9％，从中可以看出，1959年～1978年的20年间，我国城市化水平不仅没有上升，反而下降了0．5个百分点。从1950年到1980年30年间，世界城市化水平从29％迅速上升到41．3％，其中发展中国家由16．7％上升到30．5％，先进国家由52．5％上升到70％以上。……1997年，全世界城市化平均水平已达46％，发达国家一般都在70％以上，发展中国家的平均水平也在40％以上，而我国仅为29·9％，相差甚远。[18]

　　再次，二元户籍制度阻碍了农村剩余劳动力的空间转移。我国是农业大国，农村劳动力资源丰富，2000年，我国农村劳动年龄人口是22019万人，占全国总劳动力的70．1％，到2005年，专家预测，农村劳动年龄人口为60012万人，占全国总劳动力的71．2％。[19]但由于耕地少，大量劳动力剩余。目前，农村剩余劳动力除通过招生等形式转移少量外，再就是通过创办乡镇企业来吸收。由于乡镇企业容量有限，因而大部分农村剩余劳动力只得外出进城打工。然而，二元户籍制度严格限制农村人口迁入城市，进城打工的农民无法取得城市户籍，难以在城市定居，由此引发了一系列社会问题。如在劳动力市场上，农民工受到不应有的歧视；由于没有户籍，农民工被视为“盲流”，被城市驱逐；由于没有户籍，农民工享受不到城市居民在医疗、劳保等方面的社会福利和社会保障等等。由此，他们不得不像候鸟般来往于农村与城市间，造成了“离土不离乡”这一独特的中国现代农业和农村发展模式。[20]其结果是，农民把自己最美好的青壮年时光奉献给了城市，把病残瘦弱留给了农村；农民长期生活在贫困之中，农业在低水平的基础上简单生产，难以发展为大规模的现代化农业生产。简言之，二元户籍制度阻碍了农业、农村的发展，也使城市发展处于停滞状态，进而阻碍了整个中国现代化的进程，固化了中国社会的二元结构。

　　第四，二元户籍制度损害了宪法赋予公民的基本权利的实现。[21]如宪法规定，公民有居住、迁徙的自由，但二元户籍制度限制了公民自由定居、迁移的权利，强化了人们地域观念和城乡观念，造成了城市人高人一等的“贵族心理”和乡下人低人一等的“贫民心理”。[22]宪法规定，公民在法律上一律平等，表明公民在同等条件下具有获得同等权利的资格，在社会上处于同等的地位，在政治、经济、文化等方面享有同等的权利和机会。但二元户籍制度将公民一分为二，并在利益分配上向城市倾斜，形成了事实上的户口等级、户籍世袭制度，使公民具有了不同价值与不同等级的社会身份，架空了宪法赋予给公民的平等权利。宪法规定，公民有劳动的权利、有受教育的权利、有获得物质帮助的权利。但在二元户籍制度下，长期以来，国家招工、招干，都是面向城市户籍人；地方城市在解决再就业时，也是优先安排本地户籍人员。使宪法赋予给公民的劳动权利无法获得平等地实现。在教育上，由于城乡差别、区域差别，导致教育资源分配不平衡，流动人口进城后，其子女在流入城市接受教育通常难以与城市户籍人子女享有同等的待遇，往往要支付数额不等的“赞助费”等，使宪法赋予给公民同等接受教育的权利无法平等地实现。在物质帮助上，以二元户籍制度为分水岭，农村基础设施差，没有建立良好的医疗、养老等社会福利和社会保障制度，而城市的社会福利、保障也主要提供给拥有本城市的户籍人员，外来人员几乎与此无缘，[23]导致宪法赋予公民“在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，无法平等地实现。