【摘要】近代户政管理法律制度的构建始于晚清政府推行宪政之时，经过北洋政府的发展，至南京国民政府时期，才逐步完善、成熟，形成了“户警合一”的户政管理模式。它的形成对我国的户政管理制度产生了重要的影响。
　　【关键词】近代；户政管理；法律制度
　　中国近代户政管理法律制度可以说是发轫于晚清政府时期，发展、成熟于民国时期。户政，即国家对住户人口的登记、统计、调查、身份证件等有关信息进行的行政管理活动。其中，将住户人口以一定组织形式，依一定程序加以编查统计是户政管理中最主要的内容。通过对人户的编查统计，不仅可以掌握人户职业、身份及质素等基本信息，也可以了解人户迁徙、人口增减、分布等动态状况，是政府施政的重要参考依据。因此，历代政府都极为重视人口的编查统计工作，确立了户政机构以及户口编查形式和程序。本文也即以此为线索考察近代户政管理法律制度的发展变迁过程，以期对我国目前户政制度的完善提供参考。

　　一、晚清政府时期的户政管理法律制度

　　近代户政管理法律制度的建立是随着晚清政府的预备立宪而进行的。晚清政府在内外交困下开始推行宪政，一方面，认为“立宪以先制定户籍法，而尤在先能励行户口调查，以树基础。”[1]为此，光绪34年（1908年），晚清政府“遵照（立宪）逐年筹备事宜清单，以实行调查全国户口，务得确数为主旨”，[2]制定了《调查户口章程》颁行全国，还有《清查户口章程》和1909年民政部暂定的《京师调查户口规则》及其实行细则、《户口管理规则》等附属法规，近代户政管理法律制度由此建立。虽然晚清政府于1911年草拟了《户籍法》，但该法未及颁布便随着清政府的灭亡而胎死腹中。

　　《调查户口章程》是晚清政府户政管理法律的主体，该章程将近代警察机关引入户政管理活动中，规定“调查户口，京师内、外城以巡警总厅厅丞、顺天府各属以府尹、各省以巡警道为总监督，其未设巡警道各省暂以政司为总监督。”“各地方所有巡警官长，均有协助调查户口之责。”改变了传统由乡官统领的单一户政管理形式，奠定了近代“户警合一”的户政管理法律制度的基础。

　　另一方面，晚清政府又认为“地方自治为立宪之根本，城镇乡为自治之初级，诚非首先开办不可。”[3]光绪34年（1908年），宪政编查馆奏呈《城镇乡地方自治章程》，规定镇乡为地方自治的最基层单位，地方人口5万以上者为“镇”，5万以下者为“乡”。城镇设“议事会”、“董事会”等机构，乡设“议事会”和“乡董”为自治职。这些自治机构的议员都是由乡镇选民互选产生，因而其“习近人民便于接洽”，[4]故“调查户口事务，归下级地方自治董事会或乡长办理，以总董或乡长为调查长，董事或乡董为调查员。其自治职尚未成立地方，由各该监督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董，会同办理。”[5]同时各知州、知县掌总监督之下一级的户口调查监督权。《调查户口章程》第5条规定：“下列各员为调查户口监督：京师各巡警分厅知事；顺天府各属知州、知县；各省厅、州、县同知通判、知州、知县。其有本管地方之各府及直隶厅、州，以各该知府、同知通判、知州为监督。”其户口调查具体程序是：区分户数调查和口数调查。户数调查是指调查地段有多少人户。由调查员就所辖地段，按照民政部定的门牌格式按户依号编钉。每户编门牌一号，有两户以上同住者，应以一户为正户，余为附户，并表明“附户”字样，别钉门牌。门牌编齐后，调查员造具本段户数册两份，一份存调查处，一份报告调查长。调查长将各段报告汇总申报监督，监督再汇总申报总监督。总监督接到各监督申报后，按照固定表式汇报民政部。口数调查则是指每户内有多少口数，由调查员就编定户数，按照民政部制定的查口票格式，交由人户限期填报。其填报事项主要有年龄、职业、籍贯、住所等。查口票填齐后由调查员造具口数册两份，一份保存在调查处，一份顺次申报至民政部。另外，船户另行分段列号；旅居外洋、无谕游学、经商、作工人等，由出使大臣督率各该领事，照本章程另订细则分别调查；未设行省，如外蒙古、青海、西藏等地方，由各该管长官照本章程另订细则，分别调查。

　　户口调查区域按照地方自治区域划分。调查长在划定的户口调查区域内，再行区分地段，每段设立调查处。如自治区域尚未划分，由各该监督就本管地方酌量地面广狭，暂行划分户口调查区域，申请总监督核定。