【摘要】当船舶污染发生后，受影响最严重的莫过于沿海国。但《海洋法公约》赋予沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权十分有限，与沿海国对环境保护的诉求相差甚远。鉴于修改《海洋法公约》在短期内难以实现，国际社会需改进国际海事组织在防止船舶污染方面的作用，并适时地促成新公约或现有公约执行协定的出台，从而在不过分干扰航行自由的基础上，提升沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权。
　　【关键词】沿海国；专属经济区；立法管辖权；海洋法公约
　　目前，95％以上的国际贸易通过海运来进行。[1]海上贸易的快速发展带动了船舶数量的增加以及船舶吨位的扩大，随之而来的是船舶对海洋造成的污染日益严重。船舶污染的管辖权一直是沿海国与海洋大国之间争论不休的问题。[2]专属经济区是船舶污染发生的重灾区，独特的法律地位使专属经济区内船舶污染的管辖权问题变得尤为复杂。[3]尽管《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）赋予了沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权，然而却限制过多，近年来不断遭到沿海国国内立法的挑战。[4]为此，国际社会亟需采取措施，提升沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权，实现环境保护与航行自由的双赢。

　　一、沿海国对船舶污染立法管辖权的立法沿革

　　传统的国际法认为，船舶的管辖权由船旗国专有，即船舶悬挂哪个国家的国旗就受哪个国家的管辖，其他任何国家都不享有管辖权。船旗国的专属管辖权最先由《1952年统一船舶碰撞或其他航行事故中刑事管辖权某些规定的国际公约》确立。1954年《国际防止海上油污公约》基本上延续了船旗国专属管辖权制度，只在很窄的范围内承认港口国的权利。[5]在海洋污染的防止方面，船旗国专属管辖对沿海国非常不利，[6]因为不论海洋污染是由海上事故造成还是由船舶排污导致，最先受到污染或受污染最严重的莫过于沿海国。[7]传统的船旗国专属管辖没有成功消除船舶污染，也未保护沿海国免受快速增长的海上运输油类和其他有毒有害物质所带来的环境威胁。[8]灾难的发生，在给人类带来损害的同时，也催生了法律制度的变革。1967年“托里坎荣号”（Torrey Canyon）事件便是一例。该事故给沿海国敲响了警钟，最终促成1969年《国际干预公海油污染事件公约》的诞生。该公约是首部规定沿海国可以在领海以外的区域对他国船舶造成的油污进行干预的公约。但沿海国行使干预权利时受到较大的限制，需要与船旗国进行协商，加之公约仅是针对海上油污而制定，并未把来自船舶的其他污染物质囊括在内，具有一定的片面性。

　　政府间海事协商组织[9]于1973年和1978年相继出台了《国际防止船舶造成污染公约》和《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》，国际上通常将二者合称为《73/78防污公约》。该公约在进一步确认沿海国对船舶污染拥有管辖权的同时，将防污对象扩大到了除倾倒以外的所有形式造成的污染。尽管《73/78防污公约》扩大了沿海国管辖权的适用范围，但它并未从根本上动摇船旗国管辖权的主导地位，沿海国的管辖权并未得到实质性改观。该公约尚存在许多缺陷，很多问题由于在沿海国和海洋大国之间分歧巨大而未能载入公约。例如，公约没有明确沿海国对外国船舶违反排放标准行为实行管辖的地理范围。[10]

　　在第三次联合国海洋法会议上，专属经济区制度得到普遍承认。就船舶污染管辖权而言，《海洋法公约》的贡献在于确立了船旗国、沿海国和港口国并行管辖制度，并将沿海国对船舶污染的立法管辖权扩大到了专属经济区。《海洋法公约》标志着沿海国在船舶污染管辖权方面取得了突破性进展，开启了沿海国对船舶污染进行管辖的新篇章。但应该看到，这三种管辖的地位并非平等，沿海国管辖和港口国管辖只是船旗国管辖的补充。

　　回顾船舶污染管辖权的发展历程，不难发现，沿海国对船舶污染管辖权的发展史就是一部沿海国与海洋大国的争斗史。在整个斗争过程中，沿海国的管辖权不断扩大，但始终未占据主导地位。

　　二、《海洋法公约》相关条文解读

　　《海洋法公约》关于沿海国在其专属经济区内立法管辖权的规定主要体现在第211条和第234条。但仔细分析这些条款，会发现有关规定要么模糊不清，要么限制过多，无法满足沿海国保护其海洋环境的诉求。

　　（一）“普遍接受的国际规则和标准”解读

　　1.“普遍接受的国际规则和标准”的功能

　　《海洋法公约》第211条第5款指出，沿海国在其专属经济区内制定的防止、减少和控制来自船舶污染的法律和规章，应符合主管国际组织或一般外交会议制订的“普遍接受的国际规则和标准”。“普遍接受的国际规则和标准”的发展取决于诸多因素—沿海国保护其水域的利益、海洋大国航行安全的利益以及所有国家对海洋环境的普遍担忧。但在很大程度上，其发展源于海洋大国预防沿海国采取单方措施的需要。[11]不可否认，《海洋法公约》采纳“普遍接受的国际规则和标准”具有一定的合理性。理论上，每个国家对于悬挂其旗帜的船舶，在关于海洋用途和船员资格这类问题上可适用其本国的法律标准，但如果这些标准不大一样或者不兼容将导致适用上的混乱。[12]允许沿海国制定国内标准，那么当船舶从一国的管辖范围驶向另一国的管辖范围时，将难以知晓和遵守变化了的规则。[13]而采用“普遍接受的国际规则和标准”，则船舶在不同国家之间的专属经济区内航行时只需遵循同一的标准，无需调整船舶的装备、人员配备和惯常做法，[14]因为在此领域制定“普遍接受的国际规则和标准”的机关为国际海事组织。“普遍接受国际规则和标准”有利于促进航行自由，从而带动国际贸易的发展。

　　2.“普遍接受的国际规则和标准”的局限性

　　船旗国和沿海国的立法管辖权是通过“普遍接受的国际规则和标准”这一概念而联系起来的，[15]也正是这一不确定的用语，成为问题的症结之所在。

　　首先，“普遍接受的国际规则和标准”这一参考适用的规则对船旗国而言，为强制的最低标准；对沿海国而言，则为最大容忍限度。[16]可见，明确其含义对于确定管辖权至关重要。遗憾的是，《海洋法公约》并未明确何为“普遍接受的国际规则和标准”。有人认为它是指获得普遍批准或者纳入一国国内法的公约，也有人认为，只有那些获得习惯法地位的公约才能被认定为国际规则和标准。[17]笔者支持如下观点：第一，“普遍接受”一词是指被国家普遍接受，因为一国批准某一公约意味着“接受”该公约。第二，“国际规则和标准”与条约并非等同。“普遍接受的国际规则和标准”很有可能是来自于条约，它们必须在主管国际组织的主持下制定，[18]并获得绝大部分国家的批准。需指出的是，我们同样不能将“普遍接受的国际规则和标准”等同于习惯国际法。如果两者是一致的，那么《海洋法公约》的起草者就不会在文本中提及“普遍接受的国际规则和标准”，因为习惯国际法并不需要用明确的形式编纂就能发生效力。[19]但无论如何，这只是一部分人的解释，并未在国际社会形成共识。关于“普遍接受的国际规则和标准”含义的争议仍会持续。

　　其次，根据《海洋法公约》第56条，沿海国对开发其专属经济区内的资源拥有主权权利。从这个层面上看，似乎不能阻止沿海国为保护其专属经济区内的资源而采用国内标准。只要这些措施能够被国际海事组织仔细审查，以确保其合理且不会过分干扰航行，没有理由在禁止国内标准的问题上施以一揽子交易。[20]一国对其专属经济区内的自然资源拥有主权权利，而对于保护专属经济区内的环境的管辖权却受到限制，这种分野颇具讽刺意味。

　　（二）“特殊区域”解读

　　海上事故发生地点的不同，对海洋污染所产生的影响也各异。在某些特殊海域，一旦污染事故发生，其造成的损害将难以在短期内得到恢复。有鉴于此，《海洋法公约》为“特殊区域”设置了专门规定。

　　1.“特殊区域”的功能

　　“特殊区域”，亦称“特别保护区”，是指专属经济区内某一明确划定的区域，该区域由于生态条件、区域的利用、资源的保护及其在航运上的特殊性质，需要采取防止船舶造成污染的特殊强制措施。[21]“特殊区域”最初由《73/78防污公约》提出，《海洋法公约》沿用了此概念并对其含义进行了修正。“特殊区域”的设置，表明《海洋法公约》在沿海国对其专属经济区内的船舶污染立法管辖权的问题上并非“一刀切”，为沿海国在更大层面上保护其海洋环境打开了一扇窗。此外，国际海事组织近年来着力推行“特别敏感海域”。[22]相对于“特殊区域”，“特别敏感海域”在保护沿海国权益方面走得更远。[23]沿海国可以在专属经济区内敏感海域制定更加严格的措施，这些措施能够影响船舶设计、建造、人员配备或装备标准。[24]

　　2.“特殊区域”的局限性

　　尽管设计“特殊区域”这一制度的初衷是值得赞赏的，但第211条第6款的规定容易引起争议，并且不太可能为解决沿海国的担忧提供可靠的途径。[25]

　　首先，虽然沿海国可以请求国际海事组织批准其在专属经济区内的“特殊区域”制定更为严格的标准，但这种请求不包括要求外国船舶遵守“普遍接受的国际规则和标准”以外的设计、建造、人员配备或装备标准，沿海国的选择余地受到了较大的限制。毋庸置疑，船舶设计、建造、人员配备或装备标准等方面的努力可以减少事故的发生。在事故发生后，这些措施也可以帮助减轻事故对环境所造成的损害。[26]既是特殊区域，理应让沿海国享有更多的权利和自由，《海洋法公约》的规定失之过严。

　　其次，当保护海洋环境的国际标准较低时，沿海国不能单方面采取更严格的措施保护其资源，而是必须向国际海事组织提交申请并获得其批准后才能进行。要想获得国际海事组织的批准，必须证明“普遍接受的国际规则和标准”对于沿海国保护其海洋环境是“不充分”的。但国际社会对“普遍接受的国际规则和标准”的概念存在分歧，界定国际规则和标准“不充分”也就无章可循，具有很大的不确定性。在这种情况下，沿海国不太可能求助于国际海事组织，即便他们这么做，国际海事组织也未必会遵循第211条第6款的规定。[27]如果国际海事组织拒绝了沿海国制定更严格的保护标准的请求，沿海国则只能实施“不充分”的国际规则和标准。[28]

　　（三）“冰封区域”解读

　　《海洋法公约》还对“冰封区域”做了特别规定。《海洋法公约》第 234条指出，沿海国有权对其专属经济区内的“冰封区域”制定和执行法律规章，以防止、减少和控制船舶造成的海洋污染，这些法律规章应依据最可靠的科学证据，并适当顾及航行和海洋环境保护。

　　1.“冰封区域”的功能

　　“冰封区域”是指专属经济区内气候特别严寒，一年中大部分时间被海冰封盖的区域。由于全球变暖，使得北极有一部分能够成为可航通道，这给北极国家对其海洋行使管辖权带来了忧虑，因为“冰封区域”极寒天气，污染物难以被分解，对海洋生态环境造成的破坏相对来说更加严重。第234条给国际法提供了一种新的保护性手段，它是为了将来可能穿过西北航道而特别协商的，如果那片区域成为商业船舶的可航区域，将可能被加拿大用来保护其北极群岛水域。[29]

　　2.“冰封区域”规定的局限性

　　“冰封区域”是沿海国在专属经济区内唯一可以采取国内标准的区域，且只从属于一个限制，即“适当顾及”航行。从表面上看，该规定似乎限制了沿海国采取更严格的措施妨碍航行，然而这种用词给沿海国留下了太多的空间。[30]