【摘要】气候变化与自然灾害虽存在着高度关联性，国际法“碎片化”却使得这两个领域呈现出分而治之的状态。基于国际人道法、人权法等可在一定程度上整合气候变化与自然灾害问题，但将灾害风险减少纳人到气候变化适应国际法乃是“问题联接”的关键。国际社会应制订《气候变化适应议定书》，确立可持续发展与国际团结的原则与理念，建立国际资金、预警、技术与组织上的联接机制，从而促进国际法上气候变化与自然灾害的协同治理。
　　【关键词】气候变化；自然灾害；国际法；问题联接
　　引言

　　近年来，如何应对气候变化与自然灾害这两大全球性的挑战，已成为国际社会的重要议程。而且，这两个问题具有高度的关联性。首先，全球气候变化“引发”的自然灾害频度、强度以及影响范围正在增加。[1]诚然，气候变化与自然灾害之间的因果关系并不确定，并非所有灾害都可归因于气候变化。但全球变暖如此之迅速，加上经济全球化又容易扩大其负面效果，乃至于人类社会无法适应。{1}19-42其次，气候变化及生态系统的退化降低了人类抗灾能力，尤其是加剧了“没有足够能力有效减轻自然灾害对社会、经济和环境产生的长期负面影响的社会的脆弱性。”{2}而且，气候变化与自然灾害均构成可持续发展的额外成本。严重的情况下，最终可能加剧贫困、资源争夺、武装冲突和其他社会矛盾。

　　显然，在有关环境、气候变化与自然灾害等新兴领域，产生了许多专门化的交叉性问题。例如，自然灾害的风险管理及应对、救济本身应是“气候变化适应”的重要方面。{3}然而，这两个领域的关联性尚未引起足够重视；国际法“碎片化”（Fragmentation）特征更导致了相关制度安排呈现出“分而治之”的状态。2006年由科斯肯涅米（Martti Koskennien）领衔的国际法委员会碎片化问题专门研究小组发布的结题报告认为：（1）“碎片化”乃是全球化社会复杂性的体现，并不构成一种严重的威胁；（2）“碎片化”有损国际法的合法性和整体性，应关注国际法上的各种特别化制度、规范和规则及其相互之间的重叠或抵触；（3）可运用法律方法和法律技巧来克服冲突。{4}既然国际法“碎片化”给全球治理带来诸多障碍，那么，就有必要探讨应对策略。本文拟以国际法上如何促进气候变化与自然灾害的协同治理为例进行分析。

　　一、气候变化与自然灾害国际法的“碎片化”与“问题分隔”

　　（一）气候变化国际法

　　实际上，“碎片化”在国际环境法这个新兴领域中体现得更为明显。有学者甚至认为，“碎片化”不仅是这一领域的重要特征，而且是全球环境治理得以分步推进的关键所在。{5}诚然，从积极的一面说，维持针对单一问题（sole-issue focus）的解决模式，有助于世界各国能在确定范围内协调彼此的国家利益，针对该问题协商出最优的法律对策。然而，从消极的一面来讲，“问题分隔”（issue compartmentalization）无视了绝大多数全球环境问题的现实：它们通常是跨领域和交叉性的，故针对单一问题的条约和规范造成各环境问题之间以及国际环境法与其他国际法领域之间存在缝隙，从而留下了国际法上的一些空白点；甚至，国际环境法各项规则往往会被贸易、领土等其他领域国际法规则所架空。

　　同样，“碎片化”与“问题分隔”也构成了气候变化国际法的显著特征。尽管学者们开始关注气候变化法与其他国际法领域的相互影响，但大多集中在WTO领域，如碳关税的合法性。虽然气候变化与自然灾害之间存在因果关系等关联性，然而，气候变化国际法与自然灾害之间彼此分隔：

　　首先，当前关于“后京都”气候变化谈判聚焦于：（1）确定有法律拘束力的减排目标和措施，（2）强化对发展中国家的减排技术转移与财政援助，（3）森林管理，等等。这些问题固然是全球气候治理不可或缺的组成部分，但毕竟只揭示出问题的冰山一角。尤其是气候变化国际法迄今仍优先于“减排”而不是“适应”（adap-tation），尚未像《京都议定书》关于减缓温室气体排放那样，制订出有关“适应”的有法律拘束力和具体目标的协定。《气候变化框架公约》仅原则性地承诺：“合作为适应气候变化的影响做好准备；拟订和详细制定关于沿海地区的管理、水资源和农业以及关于受到旱灾和沙漠化及洪水影响的地区特别是非洲的这种地区的保护和恢复的适当的综合性计划。”

　　其次，“气候变化适应”虽然出现在无拘束力的协定中，但未将自然灾害明确纳入。如2009年《哥本哈根协定》提出，“通过有效和节约的资金安排”，发放用于“气候变化适应”的多边资金；2010年《坎昆协定》则决定建立“坎昆适应框架”，设立具有明确职能的适应委员会；同样，2011年《德班协定》继续为适应问题提供指导方针，但仍未涉及灾害问题。

　　（二）自然灾害国际法

　　自然灾害的国际法规制始于1927年。当年《建立国际救济联合会公约和规约》设定联合会的目标之一是“普遍鼓励研究防灾措施”（第2条）。不过，创立之初，该联合会便尝到了国际法碎片化的“苦头”。例如，自然灾害法无疑离不开国际人道法，1934年印度Orissa地区发生地震后，印度政府接受了通过国际红十字会提供的援助，却不接受联合会的直接援助。作为一个“次要”的领域，“碎片化”问题仍存在于自然灾害国际法领域：

　　1．当今关于救灾的两项全球性条约呈现出过于狭窄的专业性，均未涉及如何从源头上减灾和提高抗灾能力的问题，更没有将其与“气候变化适应”的问题联系起来。尽管《民防援助框架公约》一般条款规定缔约国在预灾和备灾等方面“探索合作的各种可能性”，但是大多数实质性规定仅涉及“在发生灾害或受灾害威胁时的”救助。《坦佩雷公约》则只涉及为“救灾”和“减灾”提供电信便利。无疑，专业化有助于针对特定事项的技术性应对。然而，正如科斯肯涅米认为，国际法的专业化以及由此形成的“部门主义”乃是碎片化的重要根源。{6}

　　2．区域性救灾条约的勃兴。如，1999年《加勒比国家联盟成员国和准成员国促进自然灾害方面的区域合作协定》、《美洲便利灾难援助公约》、《建立加勒比紧急救灾机构的协议》和《上合组织政府间救灾互助协定》等在区域性条约均建立了即时救灾的法律制度。[2]区域化固然有助于各国寻求共同利益。但是，正如格哈德·哈夫纳指出，虽然“部门主义和区域主义是国际合作的有力动因，对国际法发展却不一定为完全的幸事”。{7}值得注意的是，2005年《东盟关于灾害管理和紧急反应的协定》明确采用“灾害管理”的综合方式，但同样未触及根源性的“气候变化适应”问题。

　　3．当前指导气候灾害救济行动主要依据“国际软法”。如，2000年联合国《千年发展目标》（MDG）要求发展的全球伙伴关系，并确定了未来受到海平面上升的风险等与气候变化相关的灾害影响较大的岛屿发展中国家作为特例；2005年联合国世界减灾大会通过了《2005-2015年兵库行动框架：建设国家和社区的抗灾能力》和《兵库宣言》；[3]2007年红十字和红新月国际大会通过了《国内便利和管理国际救灾和初期恢复援助工作导则》，[4]等等。

　　“问题分离”、专业化、区域化以及“软法”路径作为国际法上“碎片化”的表征，反映出“国际造法”的权威从国家转向国际组织，即：在相关多边条约框架内达成“标准制定”（standard-making），从而分别产生了基于气候变化或自然灾害这些特定问题的行为规范，而不是像早期国际法那样确立一般的国家义务。一方面，这促进了分别针对气候或灾害问题的谈判，另一方面也侵蚀了各自领域国际法的合法性。尤其是一些发达国家可利用气候变化国际法的碎片化来推进其优先利益，选择最利于其自身偏好的机制，从而回避承担义务。

　　二、国际法上气候变化与自然灾害“问题联接”的可行途径

　　可以说，气候变化与自然灾害的双重挑战放大了国际法“碎片化”这一缺陷。要弥补这其中的缝隙，就必须探讨国际法上的“问题联接“（Issue Linkage）：“同时讨论两个或两个以上问题的联接解决办法”；换言之，一项国际条约的规制“范围”或“问题”不只一个。{8}如，1965年《美加汽车贸易条约》曾只涉及一个十分狭窄的领域，而如今《北美自由贸易协定》却要解决一系列的多边贸易问题，包括环保、人权等与贸易并非直接相关的问题。“问题联接”最初是国际政治学界的术语，现在开始引人国际法领域，其在促进国际合作上的优势在于：“当某一个特定问题本身似乎有着无可争辩的底线时，一旦和其他问题的合理解决联系起来，问题便变得灵活起来。”{9}如，《蒙特利尔议定书》第4条要求缔约国禁止进口受控臭氧层物质、产品。这等于通过国际贸易规制阻止非缔约国获得“搭便车”的竞争性优势。那么，在国际法上，气候变化与自然灾害如何联接？

　　（一）基于国际人道法的“问题联接”

　　国际人道法虽为保护和援助受灾者提供了重要的法律基础，但只适用于灾害与冲突同时发生的情况。即使是在灾害与冲突同时发生的背景下，国际人道法也存在很多模糊之处。因此，可以通过国际人道法将气候变化与自然灾害问题有效地联接起来吗？下面，我们以所谓“气候难民”问题为例进行分析。

　　据估测，到本世纪中叶时，可能会有5千万至2.5亿人会因气候灾害沦为流离失所者（displaced peo-ple）。然而，联合国《难民公约》是否可以适用？根据该公约第1条，“难民”一词是指因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。1969年《非洲统一组织关于难民问题公约》及1984年《卡塔赫纳难民宣言》把此定义扩展到“逃避严重扰乱公共秩序的事件（如武装冲突及骚乱）的人员”。按照一些学者的观点，由于冲突、环境和经济压力等的交互影响，现在越来越难以区分难民和流离失所者。2006年马尔代夫提议修订1951年《难民公约》，以扩展关于“难民”的定义，从而纳入“气候难民”。2009年12月，孟加拉国财政部长在哥本哈根气候变化会议上也提出应修订《难民公约》。欧盟也曾提出类似的方案。{10}

　　诚然，若将气候灾害纳入国际人道法的框架，将有助于将所谓“气候难民”的法律地位制度化。然而，如前所述，关于适用难民保护国际法要依据“即刻影响”的严重性，取决于寻求保护的时间点是否发生灾害与冲突；而气候变化侵袭的进程是缓慢的，并不完全符合国际人道法的框架，因为他们的迁徙大部分是预先有计划地进行，且参差不齐。2008年联合国难民高级专员和国际移民组织便拒绝使用“环境（气候）难民”的概念，而将其表述为：“因突发或渐进的环境变迁造成生活或生活条件不利影响而临时或永久地出国或离乡者”。《难民公约》秘书处及缔约国均无将“难民”扩充解释为包括“气候难民”的意愿。{11}

　　（二）基于国际人权法的“问题联接”