·检察专论·


内容提要：法律监督效能系指检察机关履行法律监督职能、行使法律监督权的效力、效率以及取得的效果和效益等功用，对于检察机关法律监督工作的创新发展具有重要的指引功能和评价功能。从历史发展的角度考察，法律监督效能的提出是在新发展阶段对长期以来检察机关法律监督中存在的无力等状况的一种正式回应。为进一步提升法律监督效能，应完善法律监督的行权手段和程序，应肯定并强调检察机关法律监督处分的拘束力和执行力。所有法律监督意见或者建议都具有刚性效力，只是不同监督方式在效力内容上具有差异。
关键词：法律监督；检察建议；实体监督；程序监督；刚性效力
中图分类号：D926.3　　文献标识码：A　　文章编号：1004-9428（2025）01-0102-15
　　《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）第13条专门部署“进一步提升法律监督效能”，为检察机关法律监督工作的创新发展提供了方向和指引。随着《意见》的精神和内容在党政、检察系统内部的层层传达、落实，作为其关键和核心词的“法律监督效能”产生了广泛影响，并迅速进入检察学界和实务界的研究视野，成为关注度和使用率较高的热门话语之一。但是，由《意见》关于“法律监督效能”的系统论述即可发现，所谓“法律监督效能”并不仅仅只是一个概念而已，相反，它是一个内容丰富的理论和制度体系。基于此，本文不揣冒昧，尝试从学理上对《意见》关于法律监督效能的相关论述进行详细解读，对法律监督效能的相关理论和制度体系进行初步分析，并以此求教于方家。
一、解读：法律监督效能的基础理论
　　“效能”一词，本意是指效用、作用，在现代汉语中尤指事物所具有的功用。〔1〕从时间维度考察，“效能”一词与“监督”“监察”等词连用，组合而成为“效能监督”“效能监察”，抑或倒置为“监督效能”等类似用法，最早是在行政学和行政法学领域；实务中较早使用“效能监督”和“效能监察”的是地方人大专门针对地方政府整体效能或者具体领域或事项的行政效能专题询问，以及行政系统内部对行政效能的监督检查活动。〔2〕后该词语在监督层面和领域被广泛使用，并逐渐被运用于检察制度的法律监督领域，用于指导和描述检察机关的法律监督活动。
（一）法律监督效能的理论内涵
　　借鉴行政效能监察的概念，可以将法律监督效能解读为检察机关依法履行法律监督职能，通过抗诉、纠正意见或检察建议等方式行使法律监督权，所作出的法律监督活动或行为的效力、效率以及取得的效果和效益。从这一概念出发，理解和把握法律监督效能的内涵，应当注意把握以下几点。
　　首先，法律监督效能的基础是监督能力。如果我们将整体法律监督流程进行线性拆解，大致可以将其分为发现违法线索、调查核实、提出处理意见建议、被监督单位整改落实等四个环节或行为。其中，前三者可归纳为检察机关的监督活动或行为。在这一线性活动中，检察机关的监督活动或行为自身并非终极目的，而是促使被监督单位整改落实的手段与过程。然而，线性目标的实现并非无源之水、无根之木，其依赖于线性活动中各节点环环相扣地接力运行。质言之，监督行为是被监督单位整改落实的前提和基础。而检察机关能否促使被监督单位整改落实则与检察机关自身的监督能力之高低息息相关。在监督行为内部，三项行为亦呈现线性关联之特征。如果检察机关自身监督能力不足，无法在履职过程中发现违法线索，则监督行为根本无从启动；如果检察机关调查核实的能力不足，则难以查明事实真相，遑论进一步提出纠正意见或建议；而如果检察机关没有能力提出有质量的纠正意见或建议，则被监督单位就无法及时进行整改落实。
　　归根结底，法律监督效能的基础是监督能力，两者间呈现正相关关系，欲进一步提升法律监督效能，势必需要先行加强检察机关自身的监督能力。职是之故，《意见》第13条首先强调“检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督”。《意见》第15条接着又规定：“着力提升检察人员专业素养。围绕检察机关专业化建设目标，全面提升检察人员专业知识、专业能力、专业作风、专业精神。”总之，《意见》眼光精准，将法律监督能力的提升作为了整个“进一步提升法律监督效能”工作部署的起点和基础。
　　其次，法律监督效能的前提是监督行为的效力即监督效力。检察机关的法律监督既是一种线性活动，同时亦是一种合作活动，单单依靠一方并无法完成该项活动。在这个合作模式中，检察机关与被监督单位并非平等、对抗关系，而是监督与被监督（需服从性）之关系。前者的行为能够对后者产生一种约束，而后者需要配合前者之行为，依从前者之指令（意见或建议）行事。如果说监督能力是对作为监督主体的检察机关的内在诉求，那么，监督效力便是对作为监督对象的被监督单位的外在要求。
　　所谓监督效力，是指检察机关的监督行为对被监督机关产生的约束力，强调的是在检察机关与被监督单位的互动关系中，检察机关对被监督单位的一种支配地位。在法律监督活动中，检察机关与被监督单位主要在两个环节进行互动：一是检察机关调查核实；二是被监督单位整改落实。在前一环节中，检察机关需要依法调阅被监督单位的卷宗材料或者其他文件，询问当事人、案外人或者其他有关人员等。上述调查核实行为系检察机关的监督行为，但该监督行为的履行、完成需要被监督单位的协助配合。从法理上讲，检察机关的监督行为对被监督单位的约束力越强，被监督单位的配合度越高，则检察机关愈能充分履职行权，最大程度查明事件真相，进而方能提出有说服力、具有可行性的纠正意见或建议。在后一个环节中，检察机关提出的纠正意见或建议亦需要被监督单位予以整改落实。同理如上，检察机关对被监督单位的约束力愈强，则该纠正意见或建议得到整改落实的程度就越高，反之，则该纠正意见或建议则可能被被监督单位置之不理或束之高阁，检察机关的法律监督权就可能空转、失效。由此可见，愈发“刚性”的监督效力造就愈发“紧密”的支配关系，愈能促成法律监督活动高效率、高质量地完成。
　　再次，法律监督效能的关键是监督效果或曰效益。所谓监督效果或效益，是指检察机关的法律监督活动在客观上所发挥的作用、产生的结果。法律监督，本为检察机关的法定职责。为了彰显自身工作成效，检察机关开展法律监督活动，在主观上必定积极追求实现最佳的监督效果。然则，所谓最佳的监督效果，究竟该当如何评判？对此，《意见》指出：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关。”《意见》对检察机关宪法地位的这一重申，实际上也是对检察机关宪法职责和使命的再次阐明，由此亦可以认为检察机关法律监督职能与活动的预期目标即在于“保障国家法律统一正确实施”。据此，检察机关法律监督活动的效果能否达致以及在何种程度上实现该目标，即成为判断其监督效果优劣、好坏的唯一标准。
　　监督效果或效益，是监督能力与监督效力联合作用之产物。从监督效果与监督能力、监督效力的关系审视，监督效果的优劣、好坏受到监督能力与监督效力的直接影响，监督能力与监督效力越高、越强，则监督效果亦会随之水涨船高。因此，检察机关为完成法律监督的职责使命、追求最佳监督效果的实现，必须着力提高自身的监督能力并不断加强监督行为的效力。需要注意的是，作为检察机关职责使命的“保障国家法律统一正确实施”中的“国家法律”，内涵和外延的覆盖面是宽广的。对于检察机关而言，即意味着其职责、任务和使命无疑是相当艰巨的。这就需要检察机关内部的“四大检察”协同发力，在做优“老本行”刑事检察的同时，弥补民事检察、行政检察及公益诉讼检察之短板，在行政执法监督等长期被忽视的领域有所作为、担当使命，不断推动监督效果向着“保障国家法律统一正确实施”这一标准迈进。
　　最后，法律监督效能内含效率之意。在经济学上，“效率”指的是投入与产出的比值。检察机关的组织结构和职权行使，本身需要国家投入相应的司法资源。因此，检察机关的法律监督活动也要接受经济规律的支配，法律监督活动的展开也需要考虑投入与产出的关系问题。由此，效率亦成为衡量“法律监督效能”的重要依据和标准之一。在法律监督效能的语境中，“效率”是指以最小的司法资源投入，获得最大的监督效果。笔者认为，法律监督“效率”提升的关键点，仍在于检察机关监督能力与监督效力的同步提升：当一个检察机关的监督能力提升，检察官个人办案效率提高，单位时间内办案量提升，办理单位案件所需的司法人员与时间投入自然减少；当检察机关的监督效力提升，检察官调查核实过程的效率提高，被监督单位整改时间缩短，结案的时间投入下降，节省下来的检察官和资源自然可以办理更多的监督案件。但要注意的是，作为监督效果的另一种呈现形式，监督效率的提升是一个在遵循客观条件情况下、在保证办案质量的前提下不断追求高产出比的过程。2024年9月最高人民检察院应勇检察长在国家检察官学院秋季学期首批班次授课时明确提出：“高质效办好每一个案件，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的时代新要求，并指出“在程序上让公平正义更好更快实现，要兼顾‘更好’与‘更快’”。笔者理解，这里的“更好”即效益，“更快”即效率，所谓“兼顾‘更好’与‘更快’”，是“强调‘更快’服从于‘更好’，‘更好’基础上的‘更快’，二者辩证统一”。〔3〕应勇检察长的上述论述精准阐释了法律监督效能的理论内涵以及法律监督效益与效率的辩证关系。
（二）法律监督效能的实践意义
　　第一，指引功能。正如《意见》开宗明义所阐述的，检察机关是“国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用”。长期以来，“检察机关依法忠实履行法律监督职责，为促进经济社会发展作出了积极贡献”。但在进入新发展阶段后，“与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。因此，“进一步提升法律监督效能”观念及其相关理论和制度体系的适时提出与部署，实际上是在关键时刻为检察机关法律监督职能的创新发展，提供了重要的战略性、方向性指引，为检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责提供了重要的观念和制度保障。
　　第二，评价功能。法律监督效能，既为检察机关法律监督职能的创新发展提供了方向和指引，反过来，也可以成为判断和评价检察机关法律监督工作成效的标准与依据。法律监督工作，历来是检察机关诸项工作中的难点，不仅难在调查核实和整改落实容易来回扯皮、费时耗力，更难在其工作成效难以准确评估。在经往的检察实务中，检察机关内部的绩效考核指标设置往往更偏重量的评查，如制发了多少份检察建议，收到了多少份回复，等等。表面化的、数字量化考核的背后，法律监督工作究竟真正产生了何种功效、发挥了何种作用，往往无法准确评估。以类案监督与个案监督为例，本来只是法律监督具体方式上的区别，对于那些连续、多个案件反映共性问题的，采用类案监督的方式，显然成本更低、效果越好，更具监督效能。但是，与个案监督相比，类案监督的比例一直较低。在过去量化指标考核体系下，作出法律监督行为的数量（次数）越多，则考核结果愈佳。但是，法律监督效能观关注的是法律监督工作的质量和效果，而不再追求单纯的数量和数字。在质量和效果得不到保证的情况下，可能数量越多、越大，而效能更低。因此，法律监督效能观的提出，为我们正确评价检察机关法律监督工作的成效提供了更为科学、合理和客观的标准。2024年9月，最高人民检察院应勇检察长提出：“下决心纠正考核中唯数据、唯指标甚至跑偏走样、弄虚作假的问题，下决心调整、改变简单依赖对数据进行考核管理的惯性思维，下决心取消一切不必要、不适当、不合理的考核，不能让检察官为数据所困、为考核所累。”〔4〕紧接着2024年10月，最高人民检察院先后召开检委会、党组会，决定取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核，不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报。但是，这并不意味着检察系统不再需要内部管理、法律监督工作不再需要评价，而是要用更符合司法规律的方式管理检察机关，用更科学合理的方式评价法律监督工作的成效，“引导广大检察官把注意力放在高质效办好每一个案件上，放在办好每一个案件的每一个环节上，真正做到严格依法办案、公正司法”。〔5〕
二、回顾：提升法律监督效能的实践历程
（一）法律初建期
　　在我国检察机关法律监督职能发展的历程中，监督效力的不确定导致监督效果不彰，一直是困扰法律监督职能发展的瓶颈问题。
　　长期以来，由于制度设计的原因，我国检察机关依法“既通过诉讼形式进行监督，也通过非诉讼形式进行监督”。〔6〕因而，我国检察学界的主流观点将检察机关的法律监督从监督形式和对象上区分为两种类型：诉讼监督与其他法律监督。一般认为，对于诉讼监督权而言，由于三大诉讼法明确规定了诉讼监督权的行权方式和程序，因而其行权效力基本有保证。但是，其他法律监督权则往往因为只有法律的概括性授权并无具体行权方式和程序，而在实务中经常流于形式。这一问题由来已久，早在20世纪80年代即已有学者指出：“现行检察制度存在的问题，是监督的程序不完备，特别是纠正违法的程序只是原则性的规定，缺乏制度上的保证和必要措施。”〔7〕但是，上述观点对法律监督困境的认知并不全面。因为，即使是诉讼监督权，也仍然面临着程序开天窗、行权效力不足的问题。正如学者指出的，“现行法律关于法律监督的程序性规定不完善，有的甚至还是空白，即使在检察机关已开展多年的刑事诉讼监督中，这种现象也大量存在”。〔8〕法律监督行权无力、行权无果，实际上是检察机关履行法律监督职能时面临的一个普遍而突出的难题、痼疾。
　　总体而言，所谓监督效力不足、监督效果不彰的问题，具体表现为以下两个方面。一是被监督机关消极不回复。例如，检察机关依法对公安机关的违法行为可以制发纠正违法通知书，按理公安机关应当立即纠正并将纠正情况通知人民检察院。但是，有的公安机关很少会对检察机关的纠正违法通知书予以回复或说明。二是拒不接受、采纳。法律监督无力，本质上是法律监督的效力出了问题，无法对被监督机关产生约束力。而且，如前所述，监督效力与监督效能之间呈正相关关系，监督无力、失效将直接折损法律监督的效能。
　　当然，对于上述监督无力的现象，检察学界和实务界也进行了深入的分析与检讨，较具共识性的意见认为，导致这一现象产生的主要原因在于以下两个方面。第一，理论层面上，检察机关的法律监督权被认为是一种程序性权力，并不具有实体处分性。〔9〕因此，对于被监督单位的违法行为，检察机关只能提出纠正违法的意见而不能代为作为，更不能予以制裁或处罚。至于违法行为是否能够得到及时纠正，完全取决于被监督单位的主观能动性。这就使得法律监督失去了刚性约束力。第二，立法层面上，相关法律仅对检察机关的法律监督进行概括性授权，规定较为原则、笼统，而并未配套规定法律监督权的行权方式和程序，以致检察机关行使法律监督权，往往被指于法无据。同时，相关法律亦未赋予被监督单位服从监督之义务，更缺乏对被监督单位不服从法律监督时的违法后果的明确规定。因此，对于被监督单位违法拒不采纳检察机关的法律监督意见、拒不纠正违法情节的情形，检察机关往往无计可施。〔10〕这也影响到法律监督的实效性，进而折损法律监督的效能。
　　2016年国家启动监察体制改革，检察机关的自侦职能由此转隶监委。在检察机关的法定职能配置中，自侦职能发挥着一定的保障作用，而一旦失去无疑影响到检察机关的法律监督。当然，从讲大局或从国家宏观战略的角度考虑，法律监督职责的调整或某些职能部门的转隶，是非常正确和非常必要的。
（二）《人民检察院组织法》的补救
　　2012年党的十八大报告明确提出政治体制改革的新目标，“健全权力运行制约和监督体系”，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。检察机关的法律监督职能是国家权力监督体系的重要组成部分，检察监督无力、无果的现状显然不能支撑这一改革目标的实现，因而改变势在必行。2012年《民事诉讼法》的修订，增设第208条对检察机关在民事诉讼程序中运用检察建议制度进行法律监督作出了明确规定。但是，该规定的适用范围有限，局限于民事司法领域，且仍未能真正解决监督效力问题。〔11〕
　　2018年修订的《人民检察院组织法》第21条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”据此，组织法明确赋予了被监督单位两项义务：一是明确规定了被监督单位配合监督的义务；二是明确规定了被监督单位的书面回复义务。同时，组织法还明确了检察监督的法定方式和手段，即抗诉、纠正意见、检察建议。显然，组织法在此试图通过明确检察监督的行权手段以及明确赋予被监督单位义务的方式，破解实践中被监督单位消极不回复、拒不采纳法律监督意见等难题。因为，既然法律未明确赋予被监督单位服从监督之义务，是导致检察监督无力、无果的原因之一，那么，组织法就有针对性地赋予被监督单位配合及回复义务，消除检察机关行权时的抵触和障碍，并透过被监督机关的书面回复，彰显行权效果。可见，组织法的修订，仍然着眼于落实检察机关法律监督的效力，进而期望通过提高监督效力来提升法律监督效能。
　　笔者理解，作为组织法，本为规范检察机关组织结构之法律，在内容上不应当载有关于法律监督权的行权方式和程序等规定，但学理研究的缺乏导致共识难以凝聚，进而导致诉讼法与其他相关法律迟迟无法修订、增补有关内容。于是，立法机关只能另辟蹊径，通过在组织法中规定检察监督的行权方式和程序，以及明确赋予被监督单位配合及回复义务，来增强法律监督的效力，解燃眉之急。然而，组织法实施后的效果表明，上述立法意图并未能完全实现，原因在于实务中有些机关单位认为《人民检察院组织法