内容摘要：自贸港高水平开放高质量发展的功能定位，决定了需要赋予自贸港立法创新法治保障。《自贸港法》第10条创设自贸港法规制定权，充分彰显了自贸港法规制定权的开放型制度价值、立法权能、制度型开放特色等法治属性。充分认知自贸港法规制定权体系定位和合宪性基础，是准确解读自贸港法规制定权限及规制内容的基础性前提。2023年修订的《立法法》确认自贸港法规制定权的职权立法属性，有效规制其规范内涵界定、权能范畴、行使路径、监督机制、实施效力等问题。因此，海南省人大及常委会应明确自贸港法规制定权行使的原则遵循，在此基础上推动构建央地调法调规与自贸港先行试验立法的衔接机制，并探索打造自贸港与自贸区立法协同平台以及完善自贸港法规制定权规范监督机制，加快促成自贸港法规体系和法治体系。
关键词：自贸港法规；法规制定权；法治创新；调法调规
一、问题提出
　　探索建设中国特色自由贸易港是党中央统筹国际国内双重背景，立足于“双循环”的新发展格局，推进中国新时代高水平开放高质量发展全面深化改革开放的伟大创举。海南自贸港建设亟须有与之匹配的创新法治促进、引领、规制和保障，推动自贸港法规的立法创新，有待探索推动构建自贸港立法体制创新。探索中国特色自贸港建设，需要中央赋予海南特事特办的特别机制，国家已经明确“凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大或国务院统一授权后实施”。〔1〕为此，《自贸港法》第10条专门确立了海南自贸港法规制定权，明确自贸港立法体制创新的法治保障，也推动创制海南自贸港立法权的形式及其行使新路径，为构建及促成海南自贸港法规体系和法治体系提供了根本保障。2023年修订的《立法法》再次明确了自贸港法规制定权的新规制新类型，规制了自贸港法规制定权的立法类型及其效力。如何理解认知自贸港法规制定权的法律性质定位及如何充分发挥行使《自贸港法》第10条有关自贸港法规制定权的特殊规制权能，尤其是准确把握自贸港法规制定权的内涵属性、权限范畴、行使路径、调法调规等，探究自贸港建设的法治创新保障机制，是促进自贸港制度集成创新，促成自贸港制度开放型经济新体制的关键要素。
　　当前海南自贸港建设正处在封关运作的关键阶段，构建自贸港政策和制度体系迫在眉睫，以《自贸港法》为核心的自贸港法规体系正在加速构建之中。《自贸港法》已为立法推进自贸港建设提供了引领、促进和保障的法治导向，成为海南自贸港建设的法治创新依据。自贸港“614”制度〔2〕充分彰显自贸港创新理念和创新目标，更显现了自贸港创新体系的法治架构和自贸港法规制定权的立法目标。自贸港建设肩负着制度集成创新的重任，其覆盖范围较广，涉及领域宽泛，与我国现行有效的300部法律有一定关联关系。〔3〕自贸港调法调规工作任务艰巨，推进自贸港建设的法治创新需求空间巨大。2023年《立法法》第16条有关全国人大及常委会对于特定区域基于改革创新需要而授权暂停或调整法律规范的实施之规定，〔4〕直接涉及自贸港法规制定权属性定性认知、权限范畴、行使路径等。《自贸港法》第10条明确自贸港法规制定权行使、变通立法、批注立法和法规备案等内容规制，已促成自贸港法规制定权行使的一系列规程要求。基于此，本文聚焦探究自贸港法规制定权的缘起、属性认知、权限范畴、行使路径等内容，以期促成自贸港法规体系和法治体系，科学有效协调国家治理体系下央地立法良性互动效应，推动自贸港建设有效实现法治促进、引领、规制和保障。
二、中国特色自贸港法规制定权缘起论
　　新时代全面深化改革开放，已是党和国家政策的核心内容，尤其是积极探索实施进一步全面开放的新战略。确定自由贸易港发展战略，成为推动促成全面开放新格局的重大战略选择。2018年4月习近平总书记发表“4·13重要讲话”，郑重宣布海南“两步”“两分”探索推进建设中国特色自由贸易港。〔5〕这是彰显我国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措，充分凸显海南成为新时代全面深化改革开放的新标杆，促成我国形成更高层次改革开放新格局。
（一）自贸港法规制定权创设
　　海南建设中国特色自由贸易港，更需纳入全面依法治国战略实施目标之下，全面实施依法促进、引领、规制和保障中国特色自由贸易港建设。2019年3月15日十三届全国人大二次会议通过《全国人大常委会工作报告》，决定启动海南自由贸易港法立法调研。制定《自贸港法》，成为推进中国特色自由贸易港建设的重要法治保障举措。2020年6月《自贸港方案》发布，规定“制定实施海南自由贸易港法。以法律形式明确自由贸易港各项制度安排，为自由贸易港建设提供原则性、基础性的法治保障”，“凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大及其常委会或国务院统一授权后实施”。〔6〕构建自贸港开放型经济新体制，涉及调整与自贸港新体制不相吻合的现行法律法规，推动建立自贸港创新法治新秩序。因此，海南建设中国特色自贸港，亟须推动制定出台《自贸港法》，明确海南自贸港立法权有关制度等内容。2021年6月10日十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过《自贸港法》，该法第10条就自贸港法规制定权、法律法规变通权、备案及其批准等事项内容，做出相关规定。以此明确中国特色自贸港建设法治保障的立法依据，也规制了中国特色自贸港创新法治新秩序的动力源，更指出了中国特色自贸港调法调规是推动自贸港法规制定权行使的重要前提，是实现依法引领、促进和保障中国特色自贸港建设的法治规制。
　　创设中国特色自贸港法规制定权，其形式源自《自贸港法》，其内涵在于习近平总书记“4·13”重要讲话有关海南“三区一中心”发展战略目标定位，充分彰显全面依法治国的海南自贸港法治实践。依据《自贸港法》行使自贸港法规制定权，促成构建自贸港法规体系，凸显自贸港创制或变通法规的“自由便利和开放创新”经济体制的法治属性，提高制度集成创新水平，迎合国际经贸规则变革新趋势。这不仅要认识到自贸港法规制定权对于建设自贸港法规体系和法治体系的重要意义，而且要意识到自贸港法规制定权实际也是对于中国特色社会主义法治体系的丰富和外延拓展，更要注重以制度型开放为导向的开放型体制建设，促成自贸港建设的法治创新新格局。
（二）自贸港法规制定权价值认知
　　自贸港法规制定权是促成自贸港法规体系和法治体系的根本保障。2023年《立法法》第84条新增了自贸港法规和浦东新区法规两种新型法规，进一步丰富了对特定改革先行区域的授权立法事项。〔7〕《立法法》第84条规制自贸港法规效力，《自贸港法》关于自贸港法规制定权的内容涉及了创新性立法、变通性立法和立法备案等三种情形，是一定程度上“破旧”与“立新”相结合的立法权运行模式。〔8〕《自贸港法》规定了海南自贸港法规制定权的立法权限，其核心在于依法推进支持海南自贸港大胆闯、大胆试、自主改，推动构建实行高水平开放政策和法律制度的开放型经济新体制。自贸港法规制定权的行使，可根据自贸港贸易投资等自由便利化事项进行有针对性、可操作性和创新性的变通或创制，此乃自贸港法规体系建构的核心。与其相关管理活动应结合自贸港法规的开放性和与自贸港作为最高开放水平形态相适应的高质量发展目标要求，通过经济法、行政法中的相关原理去做开放性解释。自贸港建设是开放型经济发展到一定阶段的产物，应遵循经济发展一法治建设的经济法分析框架去研判，自贸港法规制定权运行的核心要义在于协调好经济发展与法治建设的关系，自贸港法规制定权聚焦与贸易、投资相关的有关管理活动，不仅应聚焦投资贸易自由便利化，还应更加聚焦市场监管、税收优惠、营商环境、产业体系优化等经济发展的重要领域，其核心在于放松对于市场的监管，加快建设法治化、国际化、便利化的自贸港营商环境，在市场领域体现出更多的自由与便利，推动自贸港相关领域的改革和制度创新。
　　海南自贸港法规制定权是助推自贸港制度集成创新的重要抓手，涵盖了与自贸港建设相关的基础性制度和中央政策与地方法规体系自上而下良性联动和央地协同的相关性和逻辑性。〔9〕海南行使自贸港法规制定权的价值功能，应聚焦于推动中国特色自贸港建设和管理，坚持以习近平法治思想为引领，以宪法、经济法、行政法等相关部门法原理为核心，以自贸港法为依据，以积极对接国际高水平经贸规则和坚持中国特色为原则导向，以打造法治化、国际化、现代化一流营商环境为目标路径，聚焦投资贸易、运输往来、跨境资金流通、人员流动、数据安全有序流通等“614”制度框架。自贸港立法创新需要结合自贸港“三区一中心”战略定位和现代化产业体系构建等发展定位，依据《自贸港法》中“境内关外”特性的内容进行调适和变通适用，必要时可适当触及和有限突破国家法律、行政法规的基本保留事项并在海南岛内适用，为打造最高水平的开放经济形态提供较高位阶效力的法律法规支撑。
　　《自贸港法》第10条第3款规定了自贸港法规制定权行使的监督方式和权属界限，海南省人大及其常委会利用自贸港法规制定权制定法律或行政法规基本保留事项应报请全国人大常委会或国务院批准，这是对我国现行授权立法制度的一次重大创新与突破。〔10〕《自贸港法》在协调好中央与海南在推进自贸港建设的职权分配与分工机制上发挥了重要作用，为支持海南充分行使改革自主权，依法授权海南行使自贸港法规立法权，发挥了特殊授权立法在完成中央重大改革战略中的引领与保障作用。
（三）自贸港法规制定权正当性
　　自贸港法规制定权不仅源自《自贸港法》第10条，而且也得到2023年《立法法》相关条款的确认，其最根本要求在于遵循合宪性原则，这是中国特色社会主义法治体系建构的前提基础，是规范所有立法活动的底线原则。《自贸港法》在制定依据上未明确以《宪法》作为立法依据，对此有必要进一步从合宪性的角度进行系统分析。《宪法》作为最高效力的根本大法，虽未直接对特定区域授权立法制度做出规定，但《宪法》文本中的部分内容也与先行先试的改革授权制度相关，主要基于宪法基本原则与精神、央地职权划分等维度。创设自贸港法规制定权合乎《宪法》立法体制创新理念。《自贸港法》规定海南省人大及常委会享有自贸港法规制定权，符合《宪法》文本中有关全国人大常委会的职权行使规定。全国人大常委会通过制定《自贸港法》授权海南制定自贸港法规，实际上是自身立法权属的一种合法转移，是依照《宪法》第67条之规定行使国家立法权的根本体现。全国人大常委会依宪法有权制定与修改《自贸港法》，该法不仅明确规定海南省人大及其常委会有权制定自贸港法规，而且也明确自贸港法规制定权行使，应当遵循宪法的规定和法律、行政法规基本原则。由此可见，海南省人大及其常委会享有自贸港法规制定权，符合全国人大常委会行使国家法律制定权的宪法职权规定。〔11〕
　　创设自贸港法规制定权与《宪法》第3条第4款关于中央与地方合理职权划分的基本原则相吻合。《宪法》明确中央和地方的职权划分，在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性和创造性。全国人大常委会通过《自贸港法》增设自贸港法规制定权，是在集中行使国家立法权的基础上对授权立法制度进行创新发展，既实现了中央对全面深化改革开放最新趋势的有效把握，又合理充分发挥地方立法的自主创新性，创造性地遵循了宪法中央地立法良性划分的基本原则。《自贸港法》有关自贸港法规制定权的规制，是自贸港创新法治路径的先行先试。自贸港政策制度体系的构建，需在法制统一的框架内协调好中央和海南的事权关系，实现自贸港建设合宪性要求。构建对接国际高水平经贸规则的自贸港，其核心就是要在合宪前提之下，成为高水平开放促进高质量发展的桥头堡、制度集成创新的新高地。2023年《立法法》不仅明确了立法要遵守宪法的规定、原则和精神，而且强化“合宪性审查”“合法性审查”，同时进一步将合宪性审查工作制度化和规范化。应以宪法规定和法律法规基本原则为自贸港立法先行的根本遵循前提，以《立法法》《自贸港法》作为自贸港法规制定权行使依据，结合自贸港更高水平开放的新要求，加快自贸港立法创新的实质性进展，构建自贸港法规体系和法治体系。
　　此外，创设自贸港法规制定权符合宪法序言关于坚持改革开放的基本国策精神。我国宪法序言第七段明确了坚持改革开放的基本国策，同时2018年宪法修正案在序言第十二自然段中新增了改革一词，也是对我国实施改革开放四十多年来所取得的经济发展成就的一个系统总结。作为因改革开放而生也因改革开放而兴的海南，建设自贸港更要彰显新时代全面改革开放新战略的坚定决心，勇担使命。支持海南打造成为中国新一轮改革开放的示范性区域，建设具有世界影响力的中国特色自贸港是不断推进中国式现代化建设的战略举措。海南行使自贸港法规制定权，是全国人大常委会立足于海南打造与高水平开放相适应的自贸港制度体系和管理体制，依法推动自贸港制度集成创新与改革先行先试的重要立法创新，这正是对宪法提出的坚持改革开放和建设社会主义现代化强国等基本国策的有效贯彻与积极回应。
三、中国特色自贸港法规制定权行使权限论
　　理解把握自贸港法规制定权，需从其立法定位、法律属性、权限范畴等方面内容进行分析阐释。党的二十大报告关于“全面依法治国，推进法治中国建设”论述，〔12〕阐明了社会主义法治体系的本质内涵，坚定了对自贸港法规制定权属性的认知和把握，丰富了自贸港法规制定权的制度内涵，强化了自贸港法规的特色属性，更加有助于增强自贸港法规制定权的实施规制效力，提高自贸港法规制定权行使效能和把握最佳科学路径，有效化解和防控相关风险。
（一）自贸港法规制定权定性识别
　　海南自贸港法规制定权源自《自贸港法》，完善于2023年《立法法》。全国人大常委会在总结经济特区和自由贸易试验区法治建设经验的基础上，对全面深化改革开放推进全面持续发展的海南自贸港进行了最前沿的顶层制度设计安排。其在法规名称、权限类型、行使路径及运行模式等方面，聚焦知行合一如下：
　　第一，自贸港法规制定权内容具有首创性和改革创新性。自贸港法规制定权具有强烈的立法规制创新性，彰显立法体制创新特性。其一，规范内容的创新性。全国人大常委会将涉及中央事权的内容，通过《自贸港法》赋予海南省人大及常委会制定自贸港法规，这是我国区域立法史上首创特殊区域法规制定权。其二，立法规制对象的创新。《自贸港法》明确了自贸港法规制定权的实施范围为海南全岛，自贸港具有地理意义上的空间属性，〔13〕从其效力实施范围来看，基本涵盖了海南省主要行政区域，自贸港法规制定权释放的“改革红利”能够实现全方位的覆盖。其三，法规备案监督事项的规范约束性。《自贸港法》第10条赋予海南省人大及常委会可利用自贸港法规制定权，对上位法事项进行变通的权力，这与经济特区立法权与浦东新区法规制定权的权属特征有一定的相似性，与采取“概括式”列举不同，自贸港法规制定权具有很强的创新性。其立法监督方式有所创新，如经济特区法规与浦东新区法规对于变通事项仅需向全国人大常委会、国务院进行备案，而对于变通事项，自贸港法规在备案时不仅要说明变通情况还需说明变通的理由，如涉及法律、行政法规的基本保留事项，要经过严格的批准生效程序，立法权限运行上，自贸港法规制定权处于严格的“备案 批准”双重监督格局，监督力度相比于浦东新区法规更为严格。〔14〕
　　第二，自贸港法规类型具有特殊性。《自贸港法》首创了自贸港法规新类型，其是带有专门地域性的新型特殊法规，丰富了中国特色社会主义法律体系的价值内容。这表明了建设海南自贸港是党中央从战略全局上做出的全新重大决策部署，显现海南自贸港建设的首创性和独特性。《自贸港方案》虽提出了加快构建自贸港法规体系和法治体系，并强调发挥自贸港建设的法治促进作用，但并未对自贸港法规制定权做出前瞻性的安排。由于自贸港建设是比经济特区更为开放且经济自由度更高的一项全新改革发展战略，经济特区法规已难以适应自贸港建设所需的法治保障新要求，〔15〕《自贸港法》授予海南自贸港法规制定权限也是对《自贸港方案》中有关自贸港制度体系设计的合理有效补充。从自贸港法规规范属性来看，其对法律、行政法规基本保留事项，可以进行特殊创制规制，这正是与一般地方性立法、经济特区法规及浦东新区法规有着显著差异的根本体现，其立法性质实际享有了部分中央立法事项的立法权限，是一种有别于一般地方性立法但兼顾中央立法性质的新型地方性特殊类型法规。〔16〕