摘要：为应对水体污染，促进河流、湖泊和湿地健康，美国自上个世纪70以来逐步发展出一套由行政机关、检察官和公民社会主导的多元治理机制，在流域保护立法与司法实践中所积累的成功经验与失败教训能为我国提供借鉴。我国在面对“两化叠加”治理难题时，应确立融合平衡理念，进一步创新环境治理手段，拓展司法保护机制，同时完善协商和解途径，充分发挥社会各方面力量。
关键词：环境保护　流域治理　公益诉讼　检察机关　美国
中图分类号：D93/97　文献标识码：A　文章编号：1004-9428（2020）01-0162-15
　　作为首个建立系统环境法制的国家，美国在上世纪70年代“环境十年”里通过了多部严格的法律，为水、大气和土壤污染提供法律救济途径，加强野生动物的保护和森林资源管理。近半个世纪以来，为应对水体污染，促进河流、湖泊和湿地健康，美国发展出了一套行政机关、检察官和公民社会主导的多元治理机制。
　　本文重点关注美国联邦法律为流域治理所提供的行政措施、由检察官提起的诉讼以及公民诉讼等法律工具。通过三个代表性案例，阐释保护和恢复健康的流域生态环境领域相关的民事、刑事等司法救济方式及其成效，并在对比中国环境治理与司法救济措施的基础上，探讨其可资借鉴之处。
引言：美国流域生态环境保护执法基础
　　美国的流域保护体系很清晰：有力的环境法律体系，检察官、非政府组织构成的完备执法体系，以及能够有效执行防治流域污染和流域修复相关法律的法院体系。
　　美国并没有一部专门的法律全面地处理流域保护问题，而是涉及到多部法律、多个部门。美国的法律构成比较复杂，联邦政府和各州政府在制定和执行法律方面实行双轨系统。联邦主义是美国双轨法律体系的基础。
　　在十九世纪和二十世纪上半叶，联邦政府在环境保护方面的作用非常有限。1899年的《河流和海港法案》是美国最早的环境法。但该法并未能阻止河流和湖泊在重工业化时期遭受大面积污染。1907年美国最高法院在著名的乔治亚州诉田纳西铜业公司一案中，支持州政府为公共利益根据公共妨害侵权起诉私人污染者的理论，但这一法律理论并未得到广泛应用。〔1〕大范围的空气、水和土地污染问题仍是当时所面临的严峻现实。
　　随着一系列环境法通过，国会于1970年创建了专门的执法机构——美国联邦环境保护局（EPA）。目前，联邦环保局已经从一个小部门发展成为一个拥有超过1.4万名全职员工的主要联邦机构。美国联邦环保局对违反环境法律的行政相对人有广泛的执法权力，可采取三种类型的执法行动：民事行政执法（无法院参与）、民事司法执法（联邦法院）和刑事执法（联邦法院）。该局经常与美国司法部合作提起民事和刑事诉讼。〔2〕
　　美国司法部（United States Department Of Justice）与联邦保护局（EPA）共同承担环境执法职责。司法部的环境与自然资源局（ENRD）有数百名律师，可称得上是全美最大的“环境律师事务所”。〔3〕环境与自然资源局由美国总统任命的助理总检察长领导，每年处理数百起民事和刑事环境案件。该局既根据联邦法律提起环境案件，也在公司或非政府组织起诉联邦政府时为政府辩护。
　　相应地，美国50个州也各设了一个环境保护局，根据州法和联邦法，州环境保护局承担重要的执法职能。每个州都有一个总检察长办公室，负责执行州法律和放权给州一级的联邦法律。州一级总检察长通常是选举产生的，在执行州法律时具有独立于联邦政府的自主权。某些类别的环境法如土地使用规划和水权不属于联邦而属于州立法事项，则由各州行使执法权。某些联邦环境法会允许联邦环保局将一定事项的执法行动委托给州政府，州总检察长办公室则在委托权限内履行执法职能。
　　在环保领域，土地利用、野生动物管理、林业等方面，通常都由各州法律管理。各州的环保手段各具特色。美国法律体系的整体框架努力保留地方（州级）自治权。有些州如加州的环境法律非常严格，还有些州的环保法规则相对宽松。但是，在处理同一事项时，联邦法效力优先于州级法律。
　　在联邦法院体系下，全国共有94家地区基层法院（初审法院）、11家上诉巡回法院（可以维持或驳回地区法院的决定）以及1家联邦最高法院。最高法院是联邦法律和美国宪法的终审法院，其判决对所有下级法院均有强制约束力。一般而言，联邦法院负责解释和执行美国国会通过的联邦层面的环保法律。与此同时，美国50个州各州均有法院体系，管辖各州法律相关事宜。通常包括了初审法院、上诉法院、州最高法院。各州法院体系与联邦法院体系互不干涉，不受联邦法院监督。
　　在美国及其他普通法法系中，在解决环境损害问题时，适用过失、私益和公共妨害、侵害等一般传统侵权概念。传统意义上的侵权诉讼，是为受到伤害的财产和人群提供损害赔偿，对自然生态系统的损害赔偿并不是重点。由于举证责任落在原告肩上，且损害赔偿有限、举证难度较大，使用侵权法修复环境问题存在很多限制。尽管传统的侵权法在环境损害责任认定和赔偿方面存在上述局限性，美国的环境侵权损害赔偿案件依然十分普遍，陪审团有时会判给受害公民高达数亿美元的赔偿。侵权法还设立了严格责任和连带责任的概念，将举证责任转移到了被告身上。如前文所述，这些概念已经写入了美国成文法，为美国环境法成功发挥保护和修复环境效用提供了重要支撑。
一、矿区污染和克拉克福克河流清理：美国检察官提起流域污染诉讼典型案例分析
（一）案件背景
　　克拉克福克河位于蒙大拿州西部。河流源自落基山脉分水岭，最终汇入哥伦比亚河和太平洋。未受破坏的克拉克福克河曾是众多野生动物物种的栖息地，并为周边居民供给饮用水和灌溉用水。19世纪末开始，该河上游发展起密集的金属矿开采和冶炼行业，导致该流域的水、土壤和空气遭受重金属污染。尽管一个多世纪以来该地区严重的污染已经广为人知，但因为污染企业为蒙大拿州提供了大量的就业机会，所以当地法院依然不愿允许当地农民提起诉讼。
　　到了二十世纪七、八十年代，纽约州拉夫运河事件等一系列悲惨的污染事件的爆发，导致美国民众群情激愤，国会不得不采取严厉措施应对土壤污染和有毒废弃物等问题。〔4〕1980年，美国通过了《综合环境反应、赔偿和责任法》（也称为《超级基金法》），从法律上移除了环境案件中传统侵权诉讼面临的障碍，企业承担责任的方式发生了变化。1983年，克拉克福克河流域的大部分区域，以及巴特和安纳康达市的数千英亩土地被正式认定为超级基金场地，检察官根据此法提起诉讼，要求责任方承担场地修复责任和自然资源损害赔偿。
（二）历史遗留污染责任的承担
　　这是蒙大拿州出现的第一起依据《超级基金法》保护克拉克福克河的案件。《超级基金法》当时才通过三年，所面临的一个难题是：历史遗留的环境损害该由谁来承担责任？
　　该地矿场和冶炼厂原所有者安娜康达公司（Anaconda Company）在起诉时早已不复存在。而且根据当时的法律规定，尽管原公司并没有采取环境保护措施，但开发矿山给股东所带来的高达数十亿美元的利润作为私人财产受到法律的绝对保护。1977年，一家大型的跨国能源和矿产集团大西洋里奇菲尔德公司（ARCO）收购了安娜康达公司的矿场和冶炼厂。然而不久之后，由于全球铜价暴跌，ARCO公司不得不关闭了矿场和冶炼厂。ARCO公司将采矿项目卖给了一家当地的企业——蒙大拿资源公司（Montana Resources）。随后，矿场重新开工，但规模小了很多。〔5〕早在1983年蒙大拿资源公司已知晓整个矿场已被美国环保局指定为超级基金场地，因此与ARCO公司协商约定，收购后如涉及超级基金法相关诉讼，蒙大拿资源公司仅承担有限责任。而ARCO公司抱着投机的心理签订了协议，认为自己仅几年间短暂地持有该场地，不可能需要对一家已经不复存在的公司一百年前造成的环境损害担责。
　　然而ARCO公司还是遭遇了超级基金法相关诉讼。美国环保局和蒙大拿州的检察官代表公共利益向ARCO公司分别提起了诉讼：美国环保局的诉求是场地清理和移除采矿废料，蒙大拿州则提起了自然资源损害赔偿主张，要求ARCO公司赔偿修复污染河流的费用，并赔偿公众河流生态系统因一个世纪以来的采矿行为而受到的损害。此外，一个由联邦政府承认的印第安部落——萨利希古特莱联邦部落，也提出了自然资源损害赔偿主张。〔6〕
　　本案诉讼持续了数年之久。ARCO公司尝试了多种策略，企图阻止案件的发展。但《超级基金法》非常明确的规定了潜在责任方（PRP）的法律责任，这些法律责任条款有以下特点：
　　1.回溯性。针对1980年《超级基金法》颁布之前发生的污染行为可追溯其责任。本案被告清理场地污染责任是一种“回溯责任”，在“处置废弃物时”曾持有或经营过相关设施，则可以要求被告承担相应责任。〔7〕
　　2.连带性。任何一个责任方均可能会对整个场地的危险废弃物清理工作负责（当损害由多方造成且无法具体区分时）。
　　3.严格性。潜在责任方无法通过宣称不知情或称按照行业标准运营的方式推卸责任。如果经查发现潜在责任方的确向受污染场地排放了一定数量的废弃物，且有害物质已经释放到环境中，则对其追责。
　　《超级基金法》不仅对法律责任做出了严格规定，而且损害赔偿的范围广、金额大。潜在责任方可承担的责任包括：政府或其他涉案方清理废弃物并将受污染区域恢复至或尽可能恢复至自然基线状态的费用；自然资源损害赔偿（NRD），包括现在造成的环境退化或由于丧失使用价值而造成的历史损害赔偿；受污染影响公民的体检费；受禁令对某一个场地可能会造成紧迫而严重危害采取救济措施（比如进行清理等）。
　　检察官成功地证明了ARCO公司应承担的各项责任，包括在ARCO公司持有矿场和冶炼厂之前已经发生了的数十年的污染责任。自该案审理之初，美国法院就基本支持检察官的主张。〔8〕这也是因为当时国会表达了要强势解决有毒有害污染的立法旨意。〔9〕最终，ARCO公司同蒙大拿州和联邦环保局检察官就场地修复和自然资源损害赔偿的主张达成了和解，总计支付了逾7亿美元。
（三）自然资源损害赔偿金与河流修复
　　实际上，《超级基金法》的立法目的旨在清理对土壤和水资源造成污染的危险废弃物，对生态系统实施整体保护并非其宗旨。但因为该法对污染清理工作做了严格要求，从而间接地促进了自然生态环境的健康。
　　《超级基金法》所规定的清理计划要求将自然资源恢复至基线状态，即恢复到其受到污染物损害之前的状态，这意味着生态功能的全面恢复。如果无法恢复，污染方应对环境受到的损害进行赔偿。自然资源损害赔偿金支持的恢复工作“旨在将受到伤害的资源恢复到基线状态，但也可补偿公众在生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间的损失。”〔10〕
　　污染场地的清理和修复诉求通常（并非总是）由联邦或州检察官提起，只有代表公共利益的政府或部落检察官才能获得自然资源损害赔偿。检察官获得的高额自然资源损害赔偿金必须用于恢复环境，而不是像《清洁水法》所规定的民事处罚金必须支付给美国财政部且并非于修复环境。赔偿资金由政府管理，受公众监督，并由政府机构作为公众利益受托人进行使用。
　　通常清理过程可能需要很多年才能完成，在此过程中要聘请多名跨领域的环境专家，进行详细的研究。清理工作开销不菲，比如机械和人工的使用、将受污染土壤运输到别处储存等，都需要成本。因此，《超级基金法》在具体操作中非常复杂，涉及到一系列金融、法律、经济等工具的运用。
　　《超级基金法》还制定了一项名为“适用相关法律要求”的清理标准（ARARs），要求修复方案须符合其他环境法律的规定。〔11〕将ARARs标准应用于流域修复，则意味着修复工作必须和保护水生态系统健康的其他法律保持一致。即河流污染物的清理程度必须符合当地水质标准。此外，自然资源损害金可用于恢复当地植被、建造湿地等能进一步提升整体自然生态系统健康的项目。
　　本案中的超级基金场地涵盖了约140英里长的克拉克福克河以及该河的许多支流。河流的清理划分为多个部分。每一部分的修复计划均经过了详细的科学研究和公众参与过程。河流清理是一个耗时耗钱的过程，克拉克福克河整个清理工作持续20年之久。清理工作移除了数千万吨河滨污染土壤，克拉克福克河及其支流的生态功能得到了修复，沿岸湿地也恢复到了原始自然状态。〔12〕
二、怀俄明州粉河盆地煤层气水污染案：美国公民诉讼案例分析
（一）案件背景
　　贯穿蒙大拿州东南、怀俄明州北部的粉河盆地依然保留着逐渐式微的美国西部风情。这片土地上还保有传统的大型养牛场和农场，大多都是世代经营的产业。该地区干旱缺水，农民依靠本地河流获取水源。粉河盆地拥有世界上最大的可开采煤矿。煤层中储有大量的沼气（煤层气）。自上世纪80年代提取技术完善以来，商业煤层气生产规模快速扩大。由此带来的经济效益巨大，仅怀俄明州一州煤层气开采的应税价值便超过了28亿美元。〔13〕
　　提取煤层气时会抽取大量的煤层气地下水。〔14〕这造成了两个问题：其一，地下含水层枯竭。这些含水层给地面泉和当地河流供水，对当地非常重要。其二，煤层水提取至地表后通常会直接排入地表水体，由于这些地下水盐类物质含量过高，并含有铁、砷等其他重金属污染物，严重影响水生态系统的健康。〔15〕
（二）《清洁水法》对点源污染的规制
　　本案是典型的点源污染。根据污染来源的不同，水污染通常可区分为两类：点源污染与面源污染。点源污染通常被理解为工厂以及城市废水设施通过特定排污点将产生的污染物排入河流湖泊。〔16〕《清洁水法》根据这两类不同来源的污染分别规定了防治措施。
　　1972年，美国国会修订了1948年的《联邦水污染控制法》（又名《清洁水法》）。〔17〕在此之前，流域保护法力度很弱，并没有在地方各州层面得到强制执行，造成美国多地发生水污染和水资源破坏事件。其中影响最大的事件就是加州圣巴巴拉漏油事件以及俄亥俄州凯霍加河污染事件。〔18〕类似的环境灾难引发了公众强烈抗议，人们要求政府针对污染问题出台更严格的法律。1972年通过的《清洁水法》代表了美国环境法新方向：即由国家出台严格的法律，并由多个执法机构支持。《清洁水法》设定了雄心勃勃的目标：“恢复和维持全国水域的化学、物理和生物成分的完整性。”〔19〕
　　《清洁水法》最成功的污染防控职能之一是禁止未经许可的点源污染，要求污染者取得国家污染物排放削减许可证（NPDES）。《清洁水法》广泛禁止在没有许可证的情况下将“点源”产生的任何污染物排放到美国境内的水域，无证排放属违法行为。〔20〕NPDES许可证规定了点源排污的许可条件，且规定污染物不得损害下文所涉及的水质标准。〔21〕当然符合水质标准并不是唯一的许可要求，如《清洁水法》还要求污染者应用最佳技术进一步控制污染。《清洁水法》的许可证制度要求环保局对污染实施严格管控。即使企业已经取得了NPDES许可证，如果排放超出了NPDES许可证规定的限值，也视为违法。
　　正是通过许可证，从而将《清洁水法》的一般性规定转化为针对每种排污操作的具体规定。企业必须遵守NPDES许可的条款。许可证的核发过程非常复杂。〔22〕州环保局可在联邦环保局的监督下管理NPDES许可证。所有许可证规定的事项都可由环保局或通过公民诉讼的方式强制执行。另外，美国环保局核发许可证后，如果非政府组织认为该许可证不符合水质标准或未使用最佳技术限制污染，非政府组织可就此提起诉讼。
　　《清洁水法》的另一个关键内容是要求各州在联邦环保局的批准下，自行为所有水体制定水质标准。水质标准用以规定环境水体中法律所允许存在的污染物最高上限值，是流域生态系统保护的支柱。〔23〕作为《清洁水法》中“合作联邦制”模式的体现，各州所制定的水质标准必须交由联邦环保局审批。达到水质标准是取得NPDES点源排污许可的必要条件。同时《超级基金法》等其他法律的污染场地清理要求亦是根据水质标准制定的。如《超级基金法》规定，沿河污染场地的修复必须达到当地辖区根据《清洁水法》设定的水质标准。
　　上述法律工具对控制点源污染发挥了很大作用。当然这些法律工具也有自身的问题。例如，许多州都有大量积压的过期许可证，更新需要数年时间。〔24〕因此改善水质的新技术就无法得到及时应用。在某些情况下，州环保局和行业设立的许可证标准也较低。
（三）《清洁水法》规定的救济措施
　　违反《清洁水法》的个人、企业、政府等主体有可能面临民事或刑事处罚和禁令救济〔25〕。联邦环保局执法前必须事先通知排污方，并允许州检察官提起诉讼。如果州政府未提起民事诉讼，则联邦环保局有法定义务命令排污方整改合规。〔26〕除了发布禁令防止损害，联邦环保局亦可责令污染者支付巨额罚款，每项违规每天可征收高达53484美元的罚金。美国司法部环境与自然资源局也积极参与《清洁水法》相关的民事执法和刑事执法。
　　美国环保局和司法部的大部分执法都可通过协议裁决（Consent Degree）达成和解。协议裁决规定，在民事或刑事案件中，可在联邦法官的核准下，经协商达成可强制执行的和解协议。协议裁决可包括处罚、强制清理行动和保护环境的其他要求，但并不要求刑事和民事案件中的被告认罪。该机制避免了开庭产生的成本和风险，因此检察官和被告企业都倾向于采用协议裁决。根据联邦民事诉讼程序规定，经双方同意后，协议裁决在经法官签字前，必须向公众和所有潜在利益相关方公示30天。协议裁决具备裁决令的效力，可由联邦法院强制执行。〔27〕
　　《清洁水法》同时规定了公民诉讼条款，允许非政府组织在环保局或当地政府未对污染者采取有效行动的情况下起诉污染者。〔28〕