一并审理民行争议案件的审判规则

　　——对修改后的《行政诉讼法》第六十一条的理解

　　郭修江*

摘要　《行政诉讼法》第61条设立一并审理民行争议制度，目的在于高效化解行政争议。一并审理民行争议适用于行政许可、登记、征收、征用和行政裁决5种以民事争议为基础的行政案件。当事人最迟应在法庭调查结束前提起一并审理民事纠纷诉讼。人民法院应当鼓励一并提起民事诉讼，司法解释中关于其他不宜一并提起的事项，应当限定在法律规定的范围之内。对民事争议单独立案，但应当一并审理，同时作出判决，不得先民后行。人民法院依据民事法律规范对民事纠纷进行审理和裁判。当事人在民事调解中为达成调解协议对事实的认可及对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。人民法院对当事人民事和行政诉求应当分别裁判，不得漏审漏判，原则上可以制作一份判决书。无论当事人对行政、民事判决哪一部分提出上诉，二审都应当全案审查，发现未上诉部分确有错误的，通过审判监督程序予以纠正。当事人另行向有管辖权的法院提起民事诉讼的，行政案件中止审理。当事人既不一并提起民事诉讼，也不另行通过法定的专门途径解决基础民事争议的，人民法院在行政诉讼中应当将基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题，作为被诉行政行为的主要事实进行审理和认定。

　　关键词　行政争议　民事争议　一并审理民行争议制度　先民后行

　　一并审理民行争议，又有人称之为行政附带民事诉讼，〔1〕是指行政诉讼中，当事人在一审庭审结束之前，就基础民事纠纷提起民事诉讼，人民法院受理后由审理行政案件的合议庭合并审理、裁判的制度。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）在我国首次创设了一并审理民行纠纷制度。《执行解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”法发〔2009〕38号《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（以下简称“38号文件”）进一步发展了这一制度，规定：“在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。”“对于行政裁决和行政确认案件，可以在查清事实的基础上，直接就行政主体对原民事性质的事项所作出的裁决或确认依法作出判决，以减少当事人的诉累。”修改后的《行政诉讼诉讼法》在吸收司法解释、司法政策文件规定，总结行政审判实践经验的基础上，增设了一并审理民行争议制度。

　　修改后的《行政诉讼法》第61条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”为贯彻执行该条规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）对一并审理民行争议审理程序亦作出了具体规定。结合司法解释，对《行政诉讼法》第61条规定的一并审理民行争议案件的审理规则，阐释如下。

　　一、设立一并审理民行争议制度的目的

　　最高人民法院之所以会在司法解释和司法政策中创造性地设立一并审理民行争议制度，主要原因在于：过去没有一并审理民行争议制度时，涉及民行交叉案件审理，各级人民法院对相关案件的审理规则非常混乱，做法不统一。大量民行交叉案件，人民法院民事审判和行政审判之间各行其是，或相互推诿，拒绝对各自领域之外的争议进行实质性审理，甚至民事、行政案件均以等待对方裁判结果为由中止审理，造成当事人之间的纠纷长期得不到有效解决；或各自为战，民事、行政判决相互冲突对立，无法执行。为此，最高人民法院在借鉴刑事附带民事诉讼制度、总结地方法院探索经验的基础上，创设了一并审理民行争议制度。实践证明，这一制度确实能够有效解决人民法院内部纷争，对于实质性化解行政、民事争议有非常明显的效果。正因如此，本次《行政诉讼法》修改中，全国人大常委会将这一制度上升为法律。从一并审理民行争议产生的过程我们可以看出，设立这一制度的主要目的是：提高审判效率，防止因民行两种不同诉讼程序可能带来的裁判冲突，及时、有效化解民行争议。这一目的与本次修法增加行政诉讼化解行政争议的目的相契合。因此，在解读和落实一并审理民行争议制度及相关司法解释时，必须紧紧围绕实现这一目的进行，任何偏离这一目的的解读和做法都是错误的。

　　二、一并审理民行争议的适用范围

《执行解释》第61条首次创设一并审理民行争议制度，将其范围限定在行政裁决案件中，规定只有行政裁决案件的审理中可以一并解决裁决所涉民事争议。38号文件扩大了一并审理民行争议的适用范围，规定在审理行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，均可基于当事人申请，一并解决相关民事争议。修改后的《行政诉讼法》第61条，将一并审理民事争议的范围限定在审理涉及行政许可、登记、征收、征用和行政裁决案件的范围。应当注意的是，修改后的《行政诉讼法》第61条对一并审理民行争议的适用范围的列举，是明确的、具体的，没有如38号文在列举之后加“等”字。因此，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院一并审理民行争议，仅限于法律条文所列举的行政许可、登记、征收、征用和行政裁决5类案件，其他行政案件不得适用一并审理民行争议制度。

　　笔者认为，《行政诉讼法》第61条规定的民行交叉案件原则上属于以民事为基础的民行交叉案件，不包括以行政为基础和并行关系的民行交叉案件。从第一款所列举的行政案件类型分析可以得出上述结论。首先，行政许可和登记类案件。这类案件民行交叉主要发生在涉及基础民事权利转让后，行政许可相关主体变更登记的案件中。例如，公司股权转让后，相应地进行公司股东变更登记；土地房产买卖后，要进行相应的土地房产权属主体的变更登记等。当事人对变更登记行为不服提起行政诉讼，相关权利转让民事争议就会成为转让登记行为的基础民事争议。其次是征收、征用类案件。这类案件民行交叉主要发生在征收、征用及其补偿纠纷中，当事人对征收、征用的财物权属产生争议，直接影响到征收、征用及其补偿主体的确定，此时土地、房屋等被征收、征用物品权属民事纠纷就是征收、征用及其补偿行政争议的基础民事争议。第三类是行政裁决案件。行政裁决本身就是行政机关对民事纠纷的处理，民事争议当然是行政裁决的基础争议。

　　三、提起民事诉讼的时间

　　一并审理民行争议，其前提是民事纠纷的一方或者双方当事人一并提起民事诉讼。没有当事人一并提起民事诉讼，只有一个行政诉讼，就不可能有民事、行政一并审理之说。那么，民事纠纷的当事人在什么时间、阶段有权一并提起民事诉讼呢？应当说，这一问题是一并审理民行争议案件诉讼程序启动需要解决的先决条件。《适用解释》对此作出了回答。该解释第17条第1款规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理《行政诉讼法》第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”对该款规定，可以从以下几方面解读。

　　（一）民事争议的当事人一方必须先行提起了一个行政诉讼，或者是在提起行政诉讼的同时，作为行政诉讼原告的当事人对相关民事争议一并提起了民事诉讼。如果特殊情况下，当事人先行提起了民事诉讼，之后相关行政争议亦被提起行政诉讼，人民法院认为需要将两个案件合并由审理行政争议案件的合议庭按照《行政诉讼法》规定的一并审理民行争议程序进行审理的，须经民事案件原告一方的同意。因为，是否一并审理民行争议，实质是民事争议案件原告一方的选择权。

　　（二）当事人先行提起行政诉讼，行政诉讼过程中，民事争议一方当事人又提起民事诉讼，并要求一并审理的，民事诉讼通常应当在第一审开庭审理前提出。这里的“第一审开庭审理前”应当是指一审首次开庭审理前，不包括庭前证据交换程序。

　　（三）为鼓励当事人提出一并审理民行争议的诉求，有正当理由的，也可以准许当事人在法庭调查中提出。所谓“正当理由”，应当做从宽理解，包括当事人不懂法、不了解一并审理民行争议制度，经法官释明后，在法庭调查中提出一并审理民事争议诉讼请求的情形。同时，对“法庭调查中”也应当做宽泛理解，涵盖法庭调查结束前的任何时候，包括多次开庭情况下，最后一次开庭法庭调查前，均应当允许当事人提出一并审理民事争议的诉讼请求。

　　应当注意的是，当事人在“第一审开庭审理前”或者“法庭调查中”，提出一并审理民事争议诉讼请求的，人民法院应当依法保障民事诉讼被告一方当事人的诉讼权利，要通过推迟开庭时间、宣布休庭择日另行继续开庭等方式，充分保障民事诉讼被告一方法定的答辩期限。当然，民事诉讼被告一方明确同意放弃相关诉讼权利的除外。

　　四、一并审理民行争议的例外

　　一并审理民行争议是原则，不予一并审理是例外。有原则必有例外，明确例外情形，更有利于法律原则的贯彻执行。为此，《适用解释》第17条第2款对例外情形进行了列举，规定“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；（二）违反《民事诉讼法》专属管辖规定或者协议管辖约定的；（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；（四）其他不宜一并审理的民事争议。”“对不予准许的决定可以申请复议一次。”对该款规定内容分述如下。

　　（一）关于“法律规定应当由行政机关先行处理的”情形

　　主要是指相关基础民事纠纷法律规定必须由行政机关先行处理，人民法院对该类民事争议不能直接受理的情形。例如，在征收、征用集体土地的案件中，甲经济社认为某县政府征收的集体土地是其所有的土地，要求撤销该县政府以征收乙经济社集体土地名义所作的土地征收决定，同时要求人民法院对涉案土地权属民事争议进行一并审理。该案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，集体土地权属纠纷应当申请人民政府先行处理，当事人直接向人民法院提起民事诉讼不属于人民法院民事诉讼受案范围。因此，对于甲经济社提出的一并审理集体土地权属民事纠纷的诉讼请求，人民法院应不予准许。

　　（二）关于“违反《民事诉讼法》专属管辖规定或者协议管辖约定的”情形