被告于2019年4月2日作出案涉处罚决定，认定原告在未取得海域使用权证的情况下非法占用泉州台商投资区洛阳镇白沙二村外侧、后渚大桥北侧海域进行围垦并建设一栋一层建筑的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三条规定。依据《海域使用管理法》第四十二条、《泉州市海洋与渔业行政处罚行政自由裁量权裁量标准》和《福建省人民政府办公厅关于印发福建省海域使用金征收配套管理办法的通知》(闽政办[2007]153号)的规定，对原告作出责令退还非法占用的1.7355公顷海域，恢复海域原状，没收违法所得15万元，并处罚款42.17万元的行政处罚。

　　原告提出诉讼请求：判决撤销被告作出的泉台管环土（海）〔2019〕罚书字第002号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、被告不具备作出处罚的主体资格，泉州台商投资区管理委员会是福建省人民政府的派出机构，被告系泉州台商投资区管理委员会的内设机构，不具备行政主体资格；二、原告围垦养殖地为荒滩，不是海域，没有证据证明案涉鱼塘所在位置在围垦当时属于海域范围，且原告所在的白沙村村委会已取得案涉滩涂用地使用权，原告系基于政府号召政策利用荒滩围垦鱼塘；三、行政处罚适用法律错误。案涉鱼塘所在地属于土地，不应适用《海域使用管理法》等相关法律法规。即便案涉鱼塘属于海域，也应根据《福建省海域使用管理条例》第二十八条对原告进行合理补偿。被告适用《福建省海域使用金征收配套管理办法》中新增围垦的情形，按照每年每亩100元计算海域使用金属于适用法律错误；四、案涉鱼塘已被被告强制拆除，处罚决定内容不具有可执行性，且处罚决定对违法所得的金额认定错误；五、行政处罚程序违法，被告从未责令原告补办证件，且送达处罚决定的程序不合法，属于无效送达。

　　被告辩称：一、原告非法占海事实清楚、证据充分。首先，案涉围堰鱼塘位于海域。原告及案外人黄茂林在接受执法人员调查询问时，均陈述围堰位置属于海域，原告提供的现场照片、证人证言等证据均可证明案涉围堰鱼塘与泉州湾海域相连，厦门市中级人民法院作出的（2019）闽02行初13号行政判决书也认定原告围堰鱼塘占用海域；根据被告提供的《泉州台商投资区洛阳镇白沙二村围垦养殖占用海域面积测绘成果技术报告》（以下简称《测绘报告》），结合福建省人民政府2008年公布的福建省沿海市、县海岸线修测成果，可以确认案涉围堰鱼塘靠陆域一侧的界址线坐标和修测成果中的海岸线坐标是重合的，同时，案涉围堰鱼塘靠陆域一侧为旧有盐场堤坝，该堤坝属于人工海岸，案涉围堰鱼塘属于海岸线靠海一侧，应为海域；原告围堰鱼塘在2008年以前便位于百崎滩涂养殖区，属于海域范围，按照历年来陆域逐渐向海域扩张的趋势，可以推知原告在围堰鱼塘时所在位置处于海域范围。其次，原告占海未取得海域使用权，属于非法占海。原告已自认其占海未取得海域使用权，且原告未能证明白沙村委会已取得案涉鱼塘所占海域的海域使用权，也未能证明白沙村委会已将案涉用海交由原告承包，不符合《海域使用管理法》第二十二条的规定。二、本案适用法律正确。原告未经批准非法占用海域，应适用《海域使用管理法》进行处罚，且原告系非法占海，不存在合法权益，不适用补偿的相关规定。同时，原告在围垦滩涂时便未按规定办理相关审批手续，在《海域使用管理法》施行后也未依法申请办理海域使用权证，不存在原告所称的历史遗留问题。三、案涉处罚决定内容合法。原告自1998年开始非法占用海域，占用的海域面积为1.7355公顷，被告根据《海域使用管理法》第四十二条，对原告作出行政处罚正确。被告2019年1月17日对案涉围堰鱼塘的水闸和管理房进行拆除后，原告始终尚未退还非法占用海域，恢复海域原状，原告违法行为仍在继续，原告在调查及听证阶段均未对违法所得数额提出异议。被告根据每年每亩100元的海域使用金标准，违法占用时间为18年，按照9倍对原告进行处罚并无不当。四、被告作出案涉处罚决定符合法定程序。被告依法具有作出案涉处罚的职权，在作出处罚决定前，已依法履行立案、调查、告知、听证等程序，保障原告陈述、申辩和要求听证的权利，在原告拒绝接受处罚决定书后，依法通过留置送达的方式送达相关文书。因此，被告作出案涉行政处罚程序合法。综上，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，应驳回诉讼请求。

　　原告提交14份证据并申请证人出庭作证，本院结合质证意见认证如下：

　　原告证据1.原告身份证复印件，用以证明原告诉讼主体资格；原告证据2.案涉处罚决定，用以证明被诉行政行为；被告对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。

　　原告证据3.强制毁坏原告养殖围垦地现场照片、原告证据4.强制毁坏原告养殖围垦地现场视频、原告证据5.围垦鱼塘现状照片，共同用以证明案涉鱼塘于2019年1月17日被强制破坏炸平，被告于三个月后再作出处罚决定要求恢复原状没有事实依据，亦没有法律意义，且案涉鱼塘所在地属于荒滩用地。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为不能证明案涉鱼塘属于荒滩，且案涉处罚决定处罚的是被告擅自占用海域的违法行为，拆除行为与本案无关。此外，拆除行为仅针对水闸和管理房，原告仍未退还非法占用的海域。本院对上述证据真实性、合法性、关联性予以确认，但仅凭现场照片及视频，无法证明案涉鱼塘所在区域是否属于荒滩用地，对于案涉鱼塘所在区域的性质，将在下文结合争议焦点进行分析；尽管被告在作出行政处罚前已实施拆除行为，但根据原告现场照片及原告庭审自述，案涉区域仍存在遗留建筑物、构筑物，尚未完全恢复原状，不能证明相关的案涉处罚决定不具有可执行性。

　　原告证据6.证人证言、原告证据7.1996年、1997年国务院、福建省人民政府颁布的相关鼓励滩涂围垦的相关规定，共同用以证明原告于1998年针对荒滩进行围垦系受到政府的允许并鼓励，导致今天的结果属于历史遗留原因。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为无法证明原告占用的是荒滩，也无法证明原告行为经审批，符合鼓励政策。本院对上述证据的真实性、合法性予以确认。《福建省沿海滩涂围垦办法》第九条规定，滩涂围垦建设应当经主管行政机关批准，但原告未能提交经行政机关批准实施围垦的证据，故其主张围垦行为是受到政府允许并鼓励之说不成立。所以原告上述证据无法证明其待证目的。

　　原告证据8.1986年惠安县落实“两滩”政策办公室制定的《滩涂、浅海定界协议书》，用以证明涉案土地属于滩涂用地，原告开垦滩涂系基于响应政府政策，主观并无恶性。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为上述协议未划定滩涂与浅海的具体范围，且未能证明在《海域使用管理法》实施后，原告所在的白沙村委会已经当地县级人民政府的核准取得案涉围堰鱼塘所占海域的海域使用权，无法证明原告的占海行为获得批准。本院对上述证据真实性、合法性予以确认，对于案涉鱼塘所在区域是否属于海域，将在下文结合争议焦点进行分析。

　　原告证据9.《湿地保护管理规定》第二十七条规定、原告证据10.《泉州市丰泽区人民政府关于泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退的通告》、原告证据11.《泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退补偿实施方案》，共同用以证明因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿，对于同样的情况，河对岸的丰泽区政府予以补偿。被告对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为上述规定及方案中的补偿针对的是合法取得承包经营权情况下进行的围垦养殖，不适用于本案的情形。本院对上述三份依据的真实性予以确认。根据《湿地保护管理规定》第二十七条规定，补偿所适用的情形为“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的”，本案中原告未能证明其已经取得案涉鱼塘所在区域的使用权利，上述规定不适用于本案。证据10-11系案涉区域以外的丰泽区政府发布的文件，与本案无关，证明力不予认可。

　　原告证据12.证人证言，用以证明原告鱼塘所在位置系荒滩，原告系基于政府鼓励对荒滩进行围垦。被告对其真实性、合法性无异议，但认为无法证明原告占用的是荒滩，也无法证明原告行为经审批，符合鼓励政策。本院对该证据真实性、合法性予以确认，但该证据无法证明其待证目的（理由与针对证据6之认证意见相同）。

　　原告证据13.黄茂林、黄栋谈话视频及录音、郑强新证人证言，用以证明案涉鱼塘的租金为每年3万元。被告对真实性、合法性无异议，但认为该证据原告未在处罚程序中提交，在处罚听证上也未对违法所得金额提出过异议，故不应予以采纳。本院认为，从被告听证笔录看，被告在听证中已向原告出示了证明案涉鱼塘租金为15万元的证据，在听证中亦曾明确询问原告有无反驳证据。但原告未在行政处罚阶段提交本证据。所以依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条之规定，被告的异议成立，本院对原告证据13不予采纳。

　　原告证据14.2019年3月27日爆破拆除围堰照片，用以证明案涉鱼塘已被爆破拆除，被告作出处罚决定要求恢复原状没有事实依据，亦没有法律意义。被告对其真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告认为被诉行为是行政处罚，拆除与本案无关，且爆破仅稍微降低围堰高度，结合原告提交的现场照片可知，围堰仍占用海域。本院认为，根据原告现场照片及庭审调查时原告自述，被告实施爆破后案涉区域仍存在遗留建筑物、构筑物，尚未完全恢复原状，不能证明被告要求恢复原状的行政处罚决定没有事实依据、没有法律意义，本院对该证据的证明对象不予采信。

　　原告另申请白沙村村民郑文勇、郑海杰、郑保全、郑强新出庭作证，证人之证言用以证明原告于1998年针对荒滩进行围垦系受到政府的允许并鼓励，案涉鱼塘的租金为每年3万元。对于该证据，被告质证意见与对原告证据6、证据12质证意见一致。针对证人郑文勇、郑海杰、郑保全的证言，本院对合法性予以确认，但认为无法证明其待证目的（理由与针对原告证据6之认证意见相同）。针对证人郑强新的证言，本院对合法性予以确认。关于该证言能否证明原告与黄茂林之间的年租金为每年3万元，本院在下文事实查明部分分析。

　　被告提交20份证据，本院结合质证意见认证如下：

　　被告证据1.立案审批表，用以证明就原告涉嫌未经批准非法占用海域围堰行为，被告经审批予以立案。原告对该证据合法性不予认可，认为案涉鱼塘所在区域为土地，不应按照占用海域案件进行处罚，立案不合法。本院对该证据真实性、合法性、关联性予以确认，对于案涉鱼塘所处区域是否属于海域，将在下文结合争议焦点进行分析。

　　被告证据2.检查通知书及送达回证；被告证据3.现场证据材料（相片一至相片四）；被告证据4.《泉州湾河口湿地省级自然保护区台商投资区围垦养殖现状分布图》《泉州市大比例尺海洋功能区划及惠安县海洋功能区划图》；被告证据5.鉴定委托书、现场测绘笔录及《测绘报告》；被告证据6.《责令整改通知书》及送达回证、送达现场照片；被告证据7.询问现场照片、《询问笔录》（郑某某）及郑某某身份证复印件；被告证据8.《询问笔录》（黄茂林）及黄茂林身份证复印件；被告证据9.执法人员执法证复印件、《中共福建省委泉州台商投资区机构编制委员会关于划转海洋渔业管理职能的通知》；被告证据10.案件调查终结报告，共同用以证明：1.被告执法人员依法进行现场检查、询问调查，原告承认其占用海域围堰没有取得海域使用权证；2.被告委托福建省地质测绘院进行实地测量，确定原告非法占用海域面积1.7355公顷；3.经调查终结，执法人员提交案件调查终结报告，提出处罚建议。

　　原告对被告证据2真实性、合法性、关联性不予认可，认为该通知书未有效送达给原告。本院对该证据的形式真实性予以认可，但被告送达回证备注“当事人未在家，留置送达”，即未遇到受送达人拒绝的情况下，直接留置送达，不符合法定留置送达条件，送达程序不合法。

　　原告对被告证据3的证明目的不予认可，认为调查工作人员从未通知原告参与调查，也未有村干部在现场进行指认。本院认为，原告未对该证据真实性、关联性提出明确异议，且该证据符合照片证据的各项要件，故本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。

　　原告对被告证据4的合法性、关联性不予认可，认为证据形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条的要求，不能证明原告鱼塘位置属于海域。本院认为，证据4中的《泉州湾河口湿地省级自然保护区台商投资区围垦养殖现状分布图》，与原件核对无异，且被告作为国土资源行政主管部门保存、持有辖区内河口、湿地的卫星图片，属于正常情况。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条并未规定，行政主管部门将自身基于行使行政职权而保存、持有的地理资料、图片等提交作为证据，另需要寻求其他行政机关的核对、盖章。因此该证据证明力应予确认。证据4中的《泉州市大比例尺海洋功能区划及惠安县海洋功能区划图》，被告未提交原件供核对，该证据不能单独作为定案依据。

　　原告对被告证据5的合法性不予认可。原告认为：测绘工作本应经原告同意后委托，但却系被告单方委托。测绘实施时，未通知原告，原告也未进行现场签字确认。被告是委托对面积进行测量，《测绘报告》无法证明原告占用滩涂位置属于海域。本院认为：1.现场测量，是行政机关的一种调查取证措施。没有法律法规规定，行政机关采取该措施之前需先征得被调查人同意；2.《测绘报告》第1页“工作概述”部分载明，被告所委托的工作内容是，对原告所占用“海域面积”进行测量，而非单纯的“面积”测量。这项测量工作，既需测面积，也需对原告鱼塘各坐标与海岸线坐标进行比对。否则，不可能确定应计入海域部分的面积是多少。因此《测绘报告》对原告鱼塘是否位于海岸线之外侧、位于海岸线外侧的面积是多少进行测绘，符合被告之委托。《测绘报告》中，载明了测量经过、所适用的标准规范、数据及图件处理方式，也解释了其海岸线坐标依据是福建省人民政府2008年公布的福建省沿海市、县海岸线修测成果。所以，《测绘报告》的形式要件齐备，测绘方法、依据并无不当；3.从程序正当性的角度讲，行政机关在现场测量前，理应通知被调查人到场参加。但测绘报告结论的客观性、可信度是否会受到被调查人未到场这一因素的影响，应当综合个案情况具体分析。本案庭审中，审判员向原告、证人郑文勇、郑保全出示《测绘报告》中的测绘成果图，三人查看之后，确认成果图中所绘的堤坝走向、原告鱼塘四至形状、鱼塘与堤坝的位置关系等均是正确的，即与现场情况相符。综合：（1）成果图所绘制的鱼塘四至形状、鱼塘与堤坝的位置关系、（2）被告证据3现场照片、（3）被告证据4《泉州湾河口湿地省级自然保护区台商投资区围垦养殖现状分布图》第2幅卫星图片可知，原告鱼塘系依托旧盐场堤坝向外（向海一侧）圈围而建成，且鱼塘的四至非常清晰、规则。考虑到，被告依职权对原告鱼塘进行现场测量，且鱼塘四至非常清晰、规则，实施测绘的机构具有甲级测绘资质，测绘方法、依据并无不当，现场亦有第三方人员（洛阳镇干部王国卿、王瑜倩）在场见证并在《现场勘测笔录》上签字，由此形成之《测绘报告》具有客观性、可信度。原告未到场这一瑕疵，不足以推翻《测绘报告》的证据证明力。所以本院对被告证据5的证明力予以确认。

　　原告对被告证据6、证据7的真实性、合法性、关联性均不认可，认为《责令整改通知书》未有效送达。本院认为，被告证据6、证据7中的照片，证据形式要件齐备，证明力应予确认。证据6中的照片与送达回证相结合，可证明《责令整改通知书》已直接送达原告。证据7中的照片与《询问笔录（郑某某）》、郑某某身份证复印件可相互印证，本院对证据7之真实性、合法性、关联性予以确认。

　　原告对被告证据8的真实性、合法性不予认可。原告认为，黄茂林不识字，原告实际是从黄茂林处收取9万元租金，每年3万元，一共三年，并非15万元。本院认为，《询问笔录》与原件核对无异，且黄茂林本人既然已在《询问笔录》上签字，即表示其认可行政机关的《询问笔录》。从原告证据13黄茂林谈话视频看，黄茂林实际是承认在被告询问时作了鱼塘租金三年15万元的陈述。所以，黄茂林之谈话视频，反而进一步印证了《询问笔录》将其所作租金15万元的表述，如实记录。故本院对被告证据8证明力予以确认。

　　原告对被告证据9的证明目的不予认可，认为依据泉委办〔2013〕66号《中共泉州市委办公室泉州市人民政府办公室关于印发泉州台商投资区党工委、管委会、纪工委主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，泉州台商投资区管委会是福建省人民政府的派出机构，被告是管委会的内设机构，所以证据9不能证明被告具有行政主体资格。本院对证据9的真实性、合法性、关联性予以确认，关于被告是否具有行政主体资格，将在下文结合争议焦点分析。

　　原告对被告证据10的真实性、合法性不予认可，认为被告未提交村镇干部到场参加现场勘验的证据。本院认为，证据10与原件核对无异，其真实性、合法性、关联性应予确认。至于现场勘测中到场的村镇干部，证据5《现场勘测笔录》见证人一栏已载明是洛阳镇干部王国卿、王瑜倩，故原告此项质疑无事实依据，不予采纳。
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