On Background and Value of Administrative Legislation Assessment System in China
　　【英文摘要】Under the macro background of regulation reform promotion and government by lawconstruction, China sets up the administrative legislation assessment system gradually due to the influence ofthe regulatory impact assessment system in western countries. By making up for the inadequacies in traditionalcontrol methods, such as delay, conservatism and one-sidedness, the establishment of the system can keep awhole control over the entire legislation process and review more deeply to the validity level.
　　【英文关键词】Administrative Legislation; Assessment; Regulatory Impact Assessment
　　行政立法是行政主体依照法定权限制定行政法规、规章及规范性文件的活动及结果。[1]探索和推进行政立法的评估制度，提升立法质量，是2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》后，中国行政法治实践中涌现出的新气象。然而，由于理论基础的薄弱和实践经验的匮乏，行政机关普遍对其在规制改革大潮中扮演的重要角色认识不够到位，影响了该制度的深入推进。笔者拟结合国内外对于该领域的立法规范和制度经验，探析建立该制度的价值，以期为该制度的理性定位提供有益指引。

　　一、行政立法评估制度在国内外的勃兴

　　（一）西方国家规制影响评估制度的兴起和发展

　　行政立法评估制度在西方国家被称为影响评估制度（Impact Assessment，简称IA）或规制影响分析制度（Regulatory Impact Analysis，简称RIA)，笔者将这些制度统称为“规制影响评估制度”。当今世界经济分工与经济实力格局发生了巨大变化，许多国家包括不少老牌的发达国家都陷入了低经济增长率、高失业率以及国际竞争力减弱的困境，而传统的基于财政或货币政策的经济手段已不再奏效，因此，各国纷纷把重心转向改革规制体制，简化规制，降低规制成本，提升规制质量，希望借以提高经济效率，增强政府对经济、技术、社会的各种变革的适应力，保持或提升国家在国际上的竞争优势，促进可持续发展，建立一个有效政府，因而普遍开展了规制改革。[2]自20世纪70年代以降，在规制改革(Regulatory Reform）的推动下，规制影响评估制度诞生了。所谓的规制（Regulation)，是指各级政府的规制机构用以对私部门（企业或公民）的行为施加义务、进行限制或提出要求的法律文件的总称，其表现形式包括正式的法律文件（比如法律、行政法规、规章等）和非正式的法律文件（比如各级政府普遍采用的准则，也包括诸如由政府授权的自我规制机构等非政府机构制定的规则）。[3]21世纪的规制改革，把提升规制质量（Improve Regulatory Quality）和规制治理（Regulatory Governance）作为改革的重点。这就要求：在市场比政府运作得更好的领域，放松规制；在没有政府市场就不能运作的时候，加强规制；建立确保法律一致和良好规制的制度；确保制定规制时遵循民主原则。[4]规制改革目标的实现必须借助一些有效的手段和工具，其中规制影响评估制度成为提升立法质量的重要工具、决策过程的有效补充以及规制改革中不可或缺的组成部分。[5]根据经济合作与发展组织（OECD组织）的界定，规制影响评估是用以审查及衡量新拟定的规制或要修改的规制的潜在收益、成本和效果的一种政策工具，它为决策者提供了有价值的实验性数据以及一个综合的框架以便他们能用以评估其决策中的不同方案及其结果，确保政府行为的正确性和适当性。国外规制影响评估制度的特点是：[6]

　　1．评估的实施主体都是起草或制定规制或政策的行政主体。包括行政机关和其他依法享有规制制定权的主体两类。前者是最重要的评估实施主体；后者则包括非政府组织、公共监管机构等，如英国的广告协会。[7]而评估的参与主体则十分广泛，包括了其他行政机关、专家学者和社会公众。

　　2．评估的标准是通过分析和比较不同方案的潜在或实际的各种影响，判定其合法性、有效性、必要性。要解决某一问题，行政主体可以选择的方案包括三类：不作为、以制定行政立法之外的方式作为（如共同规制、软法、非强制行政行为、经济手段等）以及通过制定行政立法的方式作为，后两类方案又可具体分解为若干子方案。而评估则要综合分析各种方案的影响，从而选择出最优方案。评判影响应从经济、社会和环境等领域分项进行。经济领域包括对市场竞争、投资、贸易、小企业、政府、公共部门、第三部门和消费者的影响，环境领域包括对气候变化、废弃物管理、空气质量、风景、水资源、噪音、生物多样性的影响，社会领域则包括对农村、健康、治安、就业等方面的影响。[8]

　　3．评估的方法都是综合的、多元的，并具有较强的技术性。各国一般都要求评估实施主体尽可能优先采取成本一收益分析（Cost-Benefit Analysis)，当成本和收益难以货币化时，也可以采用成本－效果分析（Cost-Effectiveness Analysis）来进行量化分析；如果量化结果十分困难的话，还可以提交任何相关的量化信息以及对于不可量化的结果的描述或者进行定性分析。[9]

　　4．评估的时点都涵盖了制定或修改规制之前的评估，即事前评估，但在OECD组织的大力提倡下，实践中已有一些发达国家或国际组织将评估适用范围延展到事后评估，作为规制制定之后的反思、调整和完善过程，如美国、澳大利亚、加拿大、德国、荷兰、瑞士、英国、欧盟委员会、日本等。[10]

　　5．评估的过程遵循合法、公开、参与、比例的原则，综合运用公开、协调、咨询、时限等制度，有着比较规范的程序要求。为了确保效率，对于重要的规制和非重要的规制应当分别适用严格程度不同的正式评估程序和初步评估程序。[11]

　　6．行政系统内部都设立了兼具权威性、专业性和客观性的监督机关对评估进行质量监控。如美国在直属于白宫的预算管理办公室（OMB)中设立信息及规制事务办公室（OIRA)，韩国设立直属于总统的规制改革委员会（Regulatory Reform Committee)，英国在经济、企业和规制改革部中设立优化规制机构（Better Regulation Executive，简称BRE)。监督机关有权通过制定标准、培训等方式指导评估，有权审查评估报告，退回不合格的评估报告或对其发表意见，发布评估状况的年度报告。[12]

　　规制影响评估制度的演变历程大致分为三个阶段。20世纪70-80年代，是萌芽阶段。只有屈指可数的几个国家率先开始了这一制度实践，如美国、德国、匈牙利。早在1978年，美国总统卡特就签发了名为《改善政府规制》的12044号行政命令，要求所有联邦行政机关在制定规制之前必须提出“规制影响分析报告”，用成本一收益分析衡量规制的效率。1981年，里根总统又发布了12291号行政命令正式确立以成本效益分析为核心的规制影响分析制度。[13]然而这一阶段的规制影响评估制度尚不成熟、不系统，其重要性未获充分认识，实践运用还不普遍。20世纪90年代中期至末期，是确立阶段。在美国的成功经验的影响下，OECD组织于1995年3月通过了一项改善政府规制质量的建议，要求其成员国的决策者在进行规制时需要考虑包括规制的成本与效益是否相符等问题在内的十大问题，该建议为规制决策和规制影响分析制度提供了一个参考性的清单。这是国际上第一个有关改善规制质量并得到普遍接受的原则。[14]在这一要求的促使下，该组织的各成员国都陆续开始了相关制度实践。1997年，OECD组织提出了发展规制影响评估的十大要素。到2000年为止，OECD组织中的14个国家已全面建立了该制度，还有6个国家在一些领域已经开始了实践。这一阶段的特点是：OECD组织在推动这一制度的进程中扮演了重要的助力者和指导者的角色，而世界主要的发达国家也纷纷通过立法确立了该制度，并开始了实践的探索。但就总体而言，该制度还只是富国俱乐部的一种新鲜尝试，尚未波及发展中国家。自21世纪初以降，规制影响评估制度迈入了发展阶段。随着规制改革日益成为世界各国的普遍共识，规制影响评估制度在不同发展程度的国家中得到了深度拓展，不仅OECD组织的23个成员国都已建立这一制度，就连一些发展中国家如菲律宾、坦桑尼亚、牙买加等国也开始了这一制度实践，欧洲最大的超国家组织欧盟也于2003年建立了影响评估机制。此外，一些发展中国家也在摩拳擦掌，跃跃欲试，准备加入这一行列，如南非、乌干达、斯里兰卡等。[15]