内容摘要：历次《刑事诉讼法》修订对公民财产权的保障经历了从无到有、渐进完善的过程，逐步实现了从以人身权为中心向人身权与财产权并重、从偏重保护被害人财产权向兼顾保护被害人与被追诉人以及案外人财产权方向的转变。然而，当前在对物强制措施适用中存在查封、扣押、冻结超范围、超时限、超数额、启动易、解除难、处置乱等问题，严重侵害了被追诉人的财产权。归根到底是因为立法将查封、扣押、冻结定位为侦查取证行为。一方面，作为侦查行为的取证活动呈现出较强的行政色彩，缺乏必要的司法化审查和诉讼化构造；另一方面，作为侦查之物，物的证据属性遮蔽了其财产属性，抑制了物所体现的财产权以及由此衍生的被追诉人对抗公权力的防御权。本轮《刑事诉讼法》修改应将查封、扣押、冻结划入强制措施体系，构建事前司法审查、事中强制必要性监督、事后纠正赔偿机制，健全被追诉人知情权、异议权、变更对物强制措施申请权、救济权的权利保障体系，完善相关配套衔接机制。
关键词：对物强制措施；被追诉人；财产权保障；刑事诉讼法修改
一、刑事诉讼财产权保障的立法沿革与修法期待
　　现代法治国家，财产权与公民的生命权、自由权一起构成了公民的三大基本权利体系，集中体现着人的基本价值与尊严。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”刑事诉讼法作为“小宪法”，加强对公民财产权的程序保障既是贯彻宪法精神，又是坚持和完善基本经济制度，促进非公有制经济发展，全面建设社会主义现代化国家的应有之义。然而，我国刑事诉讼法长期存在着“重实体、轻程序”“重犯罪惩罚、轻权利保障”的立法理念和司法惯性，即使在被轻视的权利保障层面，也存在着“重人轻物”“重案轻物”的问题，对公民财产权的程序保障经历了较长的立法演变过程。
　　1979年《刑事诉讼法》制定时，1982年《宪法》还未颁布，社会的财产所有制形式主要是全民所有制和劳动群众集体所有制，故最初的《刑事诉讼法》没有强调要保护公民个人的财产权利。伴随着改革开放的春风，个体经济、私营经济成为以全民所有制、集体所有制为主的经济成分的补充形式。1988年《宪法》修订时，增加了关于保护私营经济的合法的权利和利益的补充规定（第11条）。随着国家经济体制改革的深入推进，公民个人私有财产（包括生活资料和生产资料）迅速增加。为了更好地保护公民的合法财产，1996年《刑事诉讼法》在原条文中的“保护公民的人身权利”后增加了“财产权利”，公民权利的保障范围在程序法上得到进一步拓展。刑事诉讼中的人权保障从以人身权利为中心逐渐向人身权利与财产权利并重的方向转变。
　　虽然1996年《刑事诉讼法》明确要保护公民的财产权利，但对受保护的权利主体仍有所倾向和侧重。这一方面体现在，1996年《刑事诉讼法》中“保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利”与《刑法》第2条中保护的权利种类一致。而《刑事诉讼法》作为《刑法》的保障法，必须保障国家刑罚权的有效行使。追诉和审判侵犯公民各种权利的犯罪行为，就是对公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利的保护。〔1〕另一方面体现在，立法机关在1996年《刑事诉讼法》修订时，于分则第二编第一章“立案”的第84条第2款以及第三编第二章第二节“自诉案件”的第170条第3项都增加了当公民的财产权利遭受犯罪侵害时，有权向公安机关、人民检察院、人民法院报案、控告，或者向法院提起自诉。两个条款明确了程序法在保障公民财产权利上的方式和步骤，但保障的权利主体都明确指向被害人。显然，1996年《刑事诉讼法》对财产权利的保障偏重于在“打击犯罪”的实体法层面对被害人财产权的保护。
　　到了2012年《刑事诉讼法》修订时，立法机关进一步扩大了财产权主体的保护范围。诚如上文所言，1996年《刑事诉讼法》第2条中“保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利”偏重于从实体法上保障被害人的各项利益。2012年《刑事诉讼法》将“尊重和保障人权”引入第2条后，由于“人权”一词具有天然的开放性，既包括实体权利也包括程序权利，人权保障的权利主体也不仅限于被害人，还包括被追诉人以及其他诉讼参与人，所以，保障被追诉人的各项诉讼权利、保障被追诉人的财产权都成为刑事诉讼法的新任务。为贯彻新的任务精神，2012年《刑事诉讼法》在具体制度和程序设计中增订对被追诉人财产权保障的条款。例如，1996年《刑事诉讼法》增加了取保候审保证金制度。然而，“对于交纳保证金的程序，1996年《刑事诉讼法》没有明确规定，实践中一般是要求犯罪嫌疑人、被告人将保证金交给执行机关，再由执行机关存入银行专门账户。这对保证金的收取、管理和没收的执行都造成影响。实践中甚至出现个别执行机关及其工作人员截留、坐支、私分、挪用或侵吞保证金，或者在犯罪嫌疑人、被告人取保候审结束后拒绝退还保证金的情况。”〔2〕为了更好地保障被追诉人的财产权，防止出现违规处理保证金的情况，2012年《刑事诉讼法》第70条第2款规定，在银行开立专门的取保候审保证金账户，由被追诉人按照执行机关要求将保证金存入专门账户。再如，2012年《刑事诉讼法》第115条规定，被追诉人及其辩护人以及案外利害关系人对于司法机关及其工作人员有应当退还取保候审保证金不退还，查封、扣押、冻结与案件无关的财物，应当解除查封、扣押、冻结不解除，以及贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物等行为的，有权申诉或者控告。据此，在刑事诉讼中，针对被追诉人及案外利害关系人财产权遭受的不当干预或侵害，立法提供了明确的救济渠道。
　　与此同时，2012年《刑事诉讼法》重新界定了“财产”的范围。以《刑事诉讼法》第二编第二章“侦查”的第六节“查封、扣押物证、书证”为例，2012年《刑事诉讼法》将旧法中查封、扣押的“物品、文件”扩展到“财物、文件”，将查询、冻结犯罪嫌疑人的“存款、汇款”扩展到“存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产”。查封、扣押、冻结这些新类型的财产，相应的启动和实施流程也必然要接受既有法律规范的程序控制和规则约束。在更广阔的范围内，被追诉人的财产权被随意侵犯的风险大为降低。
　　纵观我国《刑事诉讼法》的修订历程，对公民个人财产权的保护经历了从无到有、渐进完善的过程，逐步实现了从以人身权为中心向人身权与财产权并重的方向转变，从偏重保护被害人财产权向兼顾保障被害人与被追诉人乃至案外人财产权的路径转换，财产保护的对象范围也得到不断扩展。
　　2023年9月7日，十四届全国人民代表大会常务委员会公布了新的立法规划，在第一类立法规划项目中，《刑事诉讼法》赫然在列，预示着第四次《刑事诉讼法》修改在即。遵循立法规律和修法思路，一方面，刑事诉讼法对财产权的保障应当摆脱原则性、概括式、碎片化的立法模式，向着更为精细化、集中性、专题式的方向发展，如建立相对独立的刑事涉案财物处置程序；〔3〕另一方面，则要进一步注重对被追诉人财产权的保障，如将被追诉人的范围从自然人扩展到单位，加大对被追诉单位财产权的保护。两相结合，规范对物强制措施的适用无疑成为本轮修法的一大重点。毕竟，建立相对独立、周延的刑事涉案财物处置程序至少要涵盖“对物强制处分程序、先行处置程序、审前返还程序以及刑事涉案财物裁判程序”，〔4〕其中还涉及权力配置、证明标准、刑民交叉等诸多问题，关涉被害人、被追诉人以及案外利害关系人等多方主体的利益，事项繁多、关系复杂，加之前期缺乏对试点经验的总结，立法难度较大。与其全面出击不如重点突破，优先解决实践中的突出问题。审视整个涉案财物处置程序，对物强制措施位于程序的最前端，其规范运用关涉证据的合理使用、涉案财物的保值保价以及财产最终的返还、没收和执行，是立法层面亟待解决的首要议题。更重要的是，2024年7月18日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调，“坚持正确人权观，加强人权执法司法保障”“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。将对物强制措施的完善与对人强制措施的完善放到同等地位加以强调，体现出党中央对这一问题的极大关切和修法期待6职是之故，加强对物强制措施中被追诉人财产权的保障应当成为本轮《刑事诉讼法》修改的研究重点。
二、对物强制措施适用中被追诉人财产权保障的现实问题
　　对物强制措施也称对物强制处分，主要包括查封、扣押、冻结三类强制措施。〔5〕从司法实践的情况看，三类对物强制措施在适用中存在诸多问题，亟待解决。
（一）违规查封、扣押、冻结现象屡禁不止
　　司法实践中违规查封、扣押、冻结的问题由来已久。早在2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，将《宪法》第13条第1款修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯”之后，同年4月，最高人民检察院在全国检察系统部署了职务犯罪案件扣押、冻结款物处理情况专项检查。经过近一年的检查，共清退2001年以来违规处理的款物1053万元，严肃查处了10起违法插手经济纠纷案件。〔6〕专项检查后，最高人民检察院分别于2006年和2010年印发《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》（高检发研字〔2006〕1号）、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》（高检发〔2010〕9号），不断丰富扣押、冻结款物的诉讼程序，明确有关扣押、冻结的负面清单、注意事项以及责任追究等内容。“但也毋庸讳言，实践中仍然存在一些不依法依规查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物的现象，损害了当事人合法权益。”〔7〕为此，2013年和2014年党的十八届三中、四中全会都明确要求，进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。为贯彻全会精神，2015年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》（中办发〔2015〕7号），进一步明确了查封、扣押、冻结的司法程序。意见印发后，公安部和最高人民检察院相继发布了《公安机关涉案财物管理若干规定》（公通字〔2015〕21号）和《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》（高检发〔2015〕6号），对物强制措施的适用在整体上有了较大改善和进步。但随着经济犯罪的持续增长，〔8〕单位犯罪以及扫黑除恶案件的增多，〔9〕违规查封、扣押、冻结财产的情况又有所抬头。实践中，超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结的情形屡见不鲜。“2020年12月，最高人民法院发布的《国家赔偿法颁布实施二十五周年典型案例》中列举了25个典型案例，其中涉及刑事赔偿的18个案例中有5个都是由于侦查机关违法适用‘查冻扣’导致了国家赔偿，比例高达27.7%。”〔10〕笔者在调研中也收集到公安机关超数额冻结账户钱款的案例。2020年9月，蒋某被诈骗160余万元，其中一笔10万元资金进入查某尾号6158的银行卡内，公安机关随即冻结该账户。后经检察机关调查，查某银行账户收取的16万余元货款中有10万元系境外电信诈骗团伙利用外贸交易、地下第三方支付“洗白”的赃款。查某虽未参与诈骗、洗钱活动，但其账户内收到的10万元确系蒋某被骗款项，依法应予冻结。但公安机关对查某账户内的318万余元资金全额冻结明显不当。后检察机关发出《纠正违法通知书》并持续开展监督，公安机关最终于2021年3月解冻查某尾号6158的银行账户。近两年，受全球经济大环境影响，一些问题和矛盾以不同形式传导至刑事司法领域，趋利性执法、“远洋捕捞”〔11〕“抓商引资”〔12〕的现象滋生，〔13〕违规查封、扣押、冻结的情形亦有所加剧。
（二）查封、扣押、冻结解除难度大
　　查封、扣押、冻结持续时间长、解除难度大是对物强制措施适用中的另一突出问题。依《刑事诉讼法》第145条的规定，解除查封、扣押、冻结仅适用于“经查明确实与案件无关的”财产。如果对本条作反对解释，只要经查明确实与案件有关以及不能排除与案件有关的财产，就无需解除查封、扣押、冻结。由于是否与案件有关的判断标准过于抽象模糊，导致被追诉人在证明财产与案件无关联性上困难重重。加之法律对解除查封、扣押、冻结的期限缺乏明确规定或限制，在期限届满后，办案机关还可以续冻，〔14〕故实践中“一封到底”“一扣到底”“一冻到底”的现象较为常见，刑事诉讼办案期限俨然成了对物强制措施期限。有研究者发现，“采取扣押、冻结措施后，扣押机关在大多数情形下不会主动解除。60.5%的受访警察承认，自己很少、基本没有或者从来没有主动对‘与本案无关的财产’解除查封、扣押。侦查人员认为，‘一旦解除扣押、冻结，相当于承认自己办错了案子，也会引起其是否办了关系案的怀疑。’”〔15〕
　　即使刑事诉讼程序已经终结，仍有办案机关怠于履职，继续查封、扣押、冻结与案件无关的财产。调研中有律师反映，其代理一起合同诈骗案，检察机关最终作出证据不足的存疑不起诉，但公安机关一直没有解冻被不起诉人及其公司的十余个银行账户，严重影响企业的生产经营。公安机关认为，依《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第159号）第293条，检察机关作出不起诉决定的，除依法转为行政案件办理外，公安机关应当根据检察机关解除查封、扣押、冻结财物的书面通知及时解除。本案检察机关并未出具解除冻结账户的书面通知。检察机关则称，公安机关没有移送冻结账户的材料，因不掌握情况无法决定解除。另外，两机关都认为，本案属证据不足的存疑不起诉，公安机关可继续侦查，待收集到有罪证据后还会重新移送审查起诉，故也不宜对账户解除冻结。然而，公安机关和检察机关的做法与回应均不妥当。首先，公安机关未将冻结账户的法律手续随卷移送，导致检察机关没有在不起诉的同时决定解冻，已属违法，后再以未收到检察机关的通知为由不予解冻，更是错上加错。其次，“由于检察机关作出的不起诉处分具有终结刑事诉讼程序的效力，因此，检察机关一旦作出不起诉处分，就应当退还扣押物，除非对扣押物的继续扣押，有利于对其他案件（如同案犯）的侦查”。〔16〕依据《刑事诉讼法》第177条第3款，无论是哪一类不起诉，都有终结诉讼程序的效力，一旦作出，对于冻结的账户资金，除了认定为行政违法或者违法所得，需要行政处罚、收缴外，都应当无条件解除，绝对不能以作出存疑不起诉后还要继续侦查为由拒绝解冻。查封、扣押、冻结解除难的现象再次凸显出对物强制措施适用中的随意化倾向，相关规范的缺漏加剧了问题的严重性。
（三）查封、扣押、冻结期间涉案财物处置不当
　　《刑事诉讼法》第245条第3款规定：“人民法院作出的判决，应当对查封、扣押、冻结的财物及其孳息作出处理。”据此，“只有人民法院才有权决定对在案财物如何处理。依据未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪的基本原则，在审判结束之前的查封、扣押、冻结行为，都只是保全证据的措施。审判结束时才能确定在案财物的性质，也才能作出不同的处理决定。”〔17〕一般情况下，公安机关不得在诉讼程序终结前，即不得在撤销案件、不起诉〔18〕以及生效裁判作出之前处置涉案财物。这是为了保障诉讼的正常进行，也是为了确保最终物归原主、物归原处。
　　然而，在过往的司法实践中，“扣押即处置”的情况并不罕见。例如，在于润龙案中，2002年9月21日，吉林市公安局因于润龙无黄金经营许可证收购、贩卖黄金，涉嫌非法经营罪将其拘留，并扣押其携带的黄金。9月26日，吉林市公安局将46384克黄金交售给中国人民银行吉林市中心支行，获变价款3843054.58元。次日，这笔变价款便被上缴给吉林市财政局罚没处。〔19〕再如，在牟洋案中，2004年5月，吉林市凌山塑料包装容器有限责任公司法人代表牟洋被警方刑事拘留。同年6月，牟洋因涉嫌偷税、虚开增值税专用发票罪被吉林市高新区检察院批准逮捕。批捕当天，吉林省公安厅又组织犯罪侦查队扣押了牟洋公司账户上的人民币22280379元、美元273102.46元，以及81000港元。其中的2020万元在同年7月即以罚没的形式上缴到吉林省罚没款代收代缴专户。〔20〕还如，在沈阳北鹏房地产开发有限公司申请辽宁省公安厅违法扣押赔偿案中，也存在辽宁省公安厅在2008年侦查期间扣押北鹏公司人民币2000万元，不久便将扣押款追缴并汇缴至辽宁省财政厅（收款人：辽宁省公安厅非税收入财政汇缴专户）的情形。〔21〕有实务部门同志指出，早期司法实践中扣押手续不完备，“使用‘没收决定书’、‘罚款决定书’等不符合规定的文书，或使用地方财政有关单据代替法律文书，如非税收入收据、银行交款单据等扣押、冻结涉案款物，甚至还有‘白条扣押’”，〔22〕一定程度上导致“扣押即罚没”“扣押即处置”的现象。有研究者将此总结为“查控决定主义”的泛化。“被查封、扣押或冻结的涉案财物由办案机关取得实际控制权，不仅可以由办案机关径行作出实体性处理，从而可能会造成一种‘涉案财物即赃款赃物’的态势，对法院的审判产生影响或干涉；甚至还可能陷入被违法拍卖、变现的风险”，〔23〕严重侵犯被追诉人的财产权。实践中的“远洋捕捞”“抓商引资”等乱象与“查控决定主义”亦有紧密关联。随着一系列国家赔偿案件的警示、公安机关涉案款专门账户的开设以及2017年《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》（公通字〔2017〕25号，以下简称《办理经济犯罪案件规定》）的出台，“扣押即处置”的乱象得以遏制，但随即又滑向另一极端，即“一封到底”“一扣到底”“一冻到底”的机械执法。
　　不容否认，由于案情的复杂以及涉案财物种类繁多、特点不同，先行处置确有必要。1996年《刑事诉讼法》第198条第1款（2018年《刑事诉讼法》第245条第1款）规定：“对被害人的合法财产，应当及时返还。对违禁品或者不宜长期保存的物品，应当依照国家有关规定处理。”这意味着在诉讼程序终结前符合特定条件的，可以先行处置查封、扣押、冻结的财产，包括提前返还被害人，提前变卖、拍卖易腐烂变质及其他不易保管的财物，提前出售债券、股票、基金份额等。然而，在“一扣到底”和“扣押即处置”两个极端之间，先行处置依然存在问题，比较常见的是对涉案财物的低估贱卖。有报道指出，曾成杰案中的涉案财物就存在“未判先卖”、低价贱卖的问题。〔24〕吴英集资诈骗案中的资产处置也曾引发广泛质疑。据报道，吴英案尚在审理阶段，《东阳日报》就刊登了有关30辆机动车拍卖的公告，这批原本总价2000万左右（吴英自述，含上牌和缴税费用，一审认定为1500万-1600万）、使用时间最长不到一年的新车，最终以390万成交。之后接连拍卖酒店经营权、店内物品等，吴英本人及其辩护律师认为拍卖成交价低于涉案财物的真实价值，对此提出质疑。〔25〕
　　综上，实践中对物强制措施适用期间的先行处置存在两个极端：一是滥用处置权，随意处置不应先行处置的物品，在处置过程中对涉案财物低估贱卖；二是“一封到底”“一扣到底”“一冻到底”，不及时先行处置有关涉案财物，致使有关物品贬值甚至灭失。
三、实践问题背后的法解释学归因
　　超职权、超范围、超时限、超数额查封、扣押、冻结，启动易、解除难、处置乱成为对物强制措施适用中的突出问题。这些问题背后的原因是多方面的，包括“重打击、轻保护”“重人身、轻财产”〔26〕的传统司法观念，经济利益驱动下的逐利性执法，〔27〕被害人保护中心主义的影响，〔28〕