主题研讨



内容摘要：党和国家多次明确提出“完善和加强备案审查制度”，备案审查说法说理不足在一定程度上折损了备案审查制度的权威和公信力。在全过程人民民主视野下，公民在备案审查中具备双重身份，备案审查是立法监督的重要方式，说法说理则是对备案审查工作的监督。说法说理逐渐由一项技术演变为一种义务，是实现民主监督的有效方式，充分体现了监督主体的广泛性和监督过程的完整性。结合备案审查制度的功能定位以及审查现状，未来应当明确适当说法说理的原则，并厘清说法说理的运行机理。备案审查呈现的弱对抗性，奠定了说法说理的制度基础，还应明晰说法说理和释法说理的界分，阐明说法说理的主要内容，探明说法说理的载体类型。为优化说法说理资源的配置和推动说法说理功效的实现，还应当区分依职权审查和依申请审查的对抗性之差异，将其作为划分说法说理基准的第一层次标准，再根据审查结论合宪合法的程度，进行第二层次说法说理基准的划分，最终确定宽严适度的三重说法说理基准。
关键词：全过程人民民主；备案审查；说法说理
中图分类号：DF2　　文献标识码：A　　文章编号：1005-9512（2025）03-0034-16
一、问题的提出
　　2022年12月，全国人大常委会审议的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告》（以下简称《2022年备审年报》，各年度报告均同样简称），专门指出“强化审查说法说理”。2023年12月，全国人大常委会通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），重点提及“提高备案审查能力和质量”。2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》在第八部分专章强调“健全全过程人民民主制度体系”，第九部分重点指出“完善合宪性审查、备案审查制度”。说理是为了获得受众（拟说服的对象）的认同，通过提出一定的理由、依据而进行的论述。〔1〕因为备案审查案件的公开程度还不够高，大多数审查结果并未向社会公开，而是直接向提起审查建议的申请人反馈。与快速增长的审查建议数量相比，备案审查意见的公布数量不免相形见绌，备案审查意见公开程度有限的局面没有获得根本改变。〔2〕笔者查阅了历年全国人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）备审年报公布的案例、中国民主法制出版社2020年8月出版的《规范性文件备案审查案例选编》（以下简称《案例选编》）和中国人大网等公开渠道发布的案例，共计318例。总体而言，当前备案审查说理机制还不够健全，仅《案例选编》中部分案例的论述较为丰富。根据《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》）列举的审查建议反馈函模板，在说理论证部分，主张视情况说明研究的过程、征求意见的情况、研究结论及理由等。〔3〕然而，法工委向公民提供的反馈意见，大多惜墨如金，仅告知最终审查结果，较少开展说理论证。
　　说法说理不够充分的问题普遍存在，主要表现为以下两类现象。第一，有些争议焦点阐述模糊。如《2018年备审年报》中关于“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的案例，法工委经审查表示：“制定机关已启动新的野生动植物资源犯罪司法解释制定工作，拟明确规定对于涉案动物系人工繁育的要体现从宽的立场，以实现罪责刑相适应。”〔4〕此案争议焦点是珍贵、濒危野生动物的边界范围，核心是人工驯养繁殖的物种是否应该纳入。虽然从宽立场符合社会期待，但是法工委没有详细阐释珍贵、濒危野生动物的范围，亦未厘清野生和人工驯养的区别，仅笼统强调确保案件裁判法律效果与社会效果的有机统一。类似情形还包括交通管理部门查阅复制当事人通讯记录案中关于通信自由和通信秘密的界定，以及饮酒、醉酒驾驶机动车受处罚案中关于机动车标准的认定等。第二，法律分析不够深入。如《2020年备审年报》中关于地方性法规设置的行政处罚与《大气污染防治法》不一致的案例，法工委经审查表示：“已要求制定机关对上述规定做出修改，确保生态环保领域法律得到严格实施。”〔5〕这一审查理由过于简略和浅显，法工委并未明确审查对象与《大气污染防治法》的哪些条款不一致，也没有分析是否涉及行政处罚的条件、种类、幅度等核心要素。此时，审查机关应详细分析下位法与上位法不一致的具体表现和原因。存在相同问题的备案审查案例并不少见，如《案例选编》中关于山西省“某市餐厨废弃物管理办法”和内蒙古自治区“某市城市市容和环境卫生违法行为处罚规定”等案例的审查论述。
　　当前，备案审查说法说理不足的原因无外乎两个方面：一是客观上不能说理，如说法说理缺乏明确依据，审查人员的专业能力不足以准确说法说理；二是主观上不愿说理，如署名方式的局限性难以激发说理的动力，社会舆论的高度关注加重说理的负担。说法说理不足将引发一系列问题，首当其冲是削弱备案审查制度的权威。囿于人大作为国家权力机关的政治属性，无论说法说理是否充分，审查机关只要反馈了审查意见，审查建议提起人和制定机关都会服从审查结果。这实质上是对人民代表大会制度的尊重，但要使公民发自内心地认可审查结果，则有必要强化审查说理机制的建设，真正做到以理服人。此外，说理不足还会增加审查结论存疑的风险，审查机关应确保审查结论不是凭空得来，而是有充足的法理依据，否则，社会公众会对审查结论产生疑虑，甚至怀疑审查机关与制定机关事先串通、暗箱操作。只有强化备案审查说理，才能从根源上化解相关各方对备案审查结论的质疑。〔6〕说理也是规范备案审查裁量权的重要方式，旨在防止审查人员随意得出审查结论，使审查工作经得起社会公众的检验。由此可见，说法说理不足将严重制约备案审查制度的发展，难以匹配当下备案审查受到的高度关注和热切期盼。提高审查能力、加强审查论证的说理性，将成为未来制度完善的方向。〔7〕
二、全过程人民民主应强化备案审查说法说理
　　全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，党的二十届三中全会强调在人大各项工作中都必须彰显全过程人民民主。备案审查是当前人大工作的重要内容，备案审查说法说理应该率先成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。各项制度安排不再孤立或仅在民主过程的某一环节发挥作用，而是在民主选举到民主监督各个环节均实现了全过程协同运作。〔8〕
（一）公民在备案审查中具备双重身份
　　全过程人民民主包含民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个环节，各个阶段环环相扣缺一不可，构成全链条、全方位、全覆盖的人民民主。全过程人民民主的意义，在民主生活不同环节、片段、场景的有机联动下得以呈现，它使整个政治生活世界变得有秩序、可理解。〔9〕人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要载体，必须充分发挥人民代表大会制度的优势，确保公民享有的民主权利能够落实到人大工作的方方面面。立法是人大的重要工作，也是法治运行的初始环节，直接关系行为准则的构建，是最能发挥全过程人民民主优势的领域之一。备案审查是对立法权的监督，是防止规范性文件与上位法相抵触、相冲突的重要手段，也是纠正违宪违法的规范性文件的重要方式。经由备案审查，公民深度参与了规范性文件的评价和更新，有效提升了民主立法和民主监督的层次和质量。〔10〕备案审查成为维护科学立法的最后一道防线，如果通过备案审查还不能发现并纠正立法瑕疵，那么在现行立法制度下，这些弊病恐持续存在。
　　如前所述，按照过程论的观点，全过程人民民主包含五个环节，公民在各个环节分别扮演不同的角色，具体到备案审查工作中，公民同时具备民主管理者和民主监督者的双重身份。第一，公民作为民主管理者。民主管理并非局限于直接的管理者，而是需要从过程论的视角来理解民主管理的内涵，公民的积极参与、充分表达、普遍知情都是民主管理的体现。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是一部人民民主的宪法，充分贯彻了人民主权的思想，为公民成为民主管理者提供了明确的宪法依据。《宪法》第1条第3款规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务由此可见，公民可以广泛行使宪法赋予的管理权，从各个层面积极主动参与国家政治生活和社会生活的管理。从提起审查建议，到审查研究的各项环节，直至做出最终的审查结论，公民都可以通过直接或者间接的方式，以民主管理者的身份参与到备案审查工作中去。如公民提起审查建议，意味着公民直接参与立法工作和立法监督工作；审查机关在审查研究过程中，与审查建议人的沟通交流，听取社会组织、专家学者、基层群众以及利益相关方的意见建议，均表明公民可以深度参与备案审查工作；审查机关做出审查结论之后，通过备案审查年度报告等适当方式向社会公开，接受社会公众的评价，也是公民参与备案审查管理，实现知情权、表达权的重要方式。第二，公民作为民主监督者。《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”另外，《宪法》第41条第1款也明确了公民有提出批评和建议的权利。上述条款为公民成为民主监督者奠定了坚实的基础，公民可以通过提起审查建议的方式监督立法工作，同时，公民还应当以适当的方式监督备案审查。此时，监督权在备案审查工作中具有双重面向，呈现出层层递进、逐步深入的态势，备案审查是监督立法权的重要方式，如何监督备案审查又引出了强化说法说理的新话题。
（二）说法说理是对立法监督工作的监督
　　我国备案审查制度由人大主导，在中央层面由法工委、专门委员会和全国人大常委会负责开展审查工作。备案审查与司法裁判的性质、功能、理论基础不同，导致二者的工作方式存在差异，由此决定了备案审查不会采取诉讼模式。但二者仍然具有一定的相似之处，备案审查和司法裁判的说理论证都极其重要，是确保审查或裁判结论合理合法、符合正当程序的客观需要，实质上都是对审查或裁判机关裁量权的监督。司法裁判领域较为注重释法说理，通过阐明裁判结论的形成过程和正当性理由，提高裁判结论的可接受性，实现法律效果和社会效果的有机统一。2018年6月，最高人民法院印发《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，指出裁判文书释法说理，要阐明事理、释明法理、讲明情理、讲究文理。由此可见，司法裁判的说理机制已经较为成熟，赢得了社会公众的普遍信赖，许多行之有效的说理方法或许可以为备案审查所借鉴。
　　备案审查是对立法工作的监督，说法说理则是对立法监督工作（备案审查）的监督。现阶段说法说理应当成为强化备案审查监督工作的有效途径，这有助于审查人员遵循严格的审查程序，通过层层推导，逐步抽丝剥茧，明晰争议焦点，探明问题的核心要旨，从而得出科学的结论。备案审查说法说理体现了民主监督的重要理念，全过程人民民主强调民主的各个环节、各个阶段均需要人民参与，不仅是参与其中的某个环节或者某个阶段，人民参与应该贯穿审查的各个阶段，保障监督过程的完整性，提升监督质效。基于此，备案审查不能局限于审查机关和制定机关二者之间，必须进入审查机关、制定机关、公民的三元结构。民众参与监督机制本身应当是一个过程完整的闭环结构，包括发现问题、移交问题、解决问题、监督反馈的完整机制。〔11〕说法说理事实上对应着备案审查的监督反馈机制，监督机制只有形成完整的闭环，才能发挥预期的成效。在以往某些监督环节，公民发现了问题，参与了监督，提出了意见，但问题依然没有解决。这很大程度上是因为监督反馈机制不够健全，导致公民的意见建议没有得到足够重视，监督的实际效果被大幅削弱。为了防止备案审查监督浮于表面，公民在监督过程中提出的意见建议，应当经过完整的处理程序。无论审查机关是否采纳公民的审查建议，一旦进入备案审查程序，就都应该及时向公民反馈审查意见。反馈意见是实现全过程人民民主的重要环节，能够确保公民有效参与备案审查，发现立法中存在的问题，发挥管理者和监督者的双重作用，最终推动公民在审查建议中提出的问题得到实质解决。此外，反馈意见不能局限于反馈审查结论，还应该包括法律分析，以及必要的推理论证过程，唯有如此，才能使民主监督落到实处。
（三）说法说理是程序正当的内在要求
　　在备案审查工作中引入全过程人民民主，使得立法监督工作有了监督者，推动公民监督贯穿备案审查全过程，充分体现了程序正当的要求。民主立法的正当性说理主要通过对民主机制和民主程序的说理来完成，以满足程序正义所需要的条件为论证重点。〔12〕备案审查经过民主监督程序，通过与提起审查建议的公民互动，有助于充分吸纳公民的观点建议，更好地体现民意，避免审查机关的恣意。同时，公民有效参与备案审查工作，表明全过程人民民主的主体具有广泛性，有助于保障监督主体的全面性，以及监督过程的连贯性。提起审查建议的主体往往与被审查对象密切相关，对规范性文件是否合宪合法有深刻认知，申请理由具有一定的合理性，即使不被审查机关认可采纳，也应当得到审查机关的高度重视与及时回应。在程序正当的要求下，说法说理是体现这一过程的重要方式。正因为有程序民主作为操作手段，民主概念才能不只是停留在原则精神的理论层面，还能够规避形式主义的陷阱。〔13〕全过程人民民主要求备案审查工作符合正当程序的要求，并通过程序的正当来推动审查结论的正确。
　　在全过程人民民主视野下，司法裁判的程序正义也有一定的参考价值，程序正义自20世纪90年代在我国广泛传播，逐渐得到了法学界的广泛认同。程序正义集中表现为对程序的坚持、对正义的维护、对民主的实践和对治理的实现。〔14〕程序正义最基本的要求包括参与和对等。参与是指当事人能够直接参与同自己利益相关的裁判，倘若当事人无法向裁判机构提出意见观点，不能实质开展辩论，那么会引发当事人的不公正感，使其认为自己的诉求被忽视。对等要求在裁判过程中给予各方当事人平等参与的机会，同等对待各方的证据、意见、主张等，在制作裁判文书时，裁判者应当平等考虑各方观点。对等客观上需要裁判者保持中立地位，为了实现实质的对等，还需要给予弱势一方适当的“特权”。欲实现程序正义的目标，除了上述两个基本要求之外，还需要裁判者强化事实分析和法律分析，厘清争议焦点，辨明法律依据，并通过严谨的说理论断，将上述论证过程以缜密的文字形式呈现出来。日本学者谷口安平的名著《程序的正义与诉讼》，早已预料到程序正义将逐渐超出诉讼的范围，成为社会生活的常态。〔15〕当前程序正义的适用范围不断扩展，越来越多的部门法接受并吸纳该理论，不断演化出与本领域相适应的原则。正当程序作为行政法上的一项基本原则，已得到我国理论界的普遍认同。〔16〕该原则要求在做出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当的法律程序，包括事先告知相对人行政行为的根据和理由，听取当事人的陈述申辩等。说明理由体现了行政机关对行政相对人的说理义务，行政行为虽然不同于备案审查，但只要对公民的权益有直接影响，均应阐明事实和法律依据。回顾西方法治建构的历史，可以说绝大部分是追求程序性权利保障的历史。〔17〕
　　程序正当的核心是裁判过程的公平和法律程序的正义，追求看得见的公平正义，注重从法律程序本身实现预期的价值目标，强调那些权益可能受到裁判影响的主体，应当享有充分的机会参与并影响裁判过程。一种相对公正的法律程序，并不只具有“形式化”的意义，还可以发挥实质性的影响、决定和选择裁判结果的作用。〔18〕完善的说理机制是备案审查实现全过程人民民主程序价值的重要保障，公权力应该是理性的权力，其注重严谨性和规范性，要求充分阐述说理论证的来龙去脉，此种方式才是可认知的、可追溯的、可评价的以及可监督的，也是未来实现审查程序价值的制度依托。
（四）说法说理从技术演变为义务
　　试以司法裁判中说理的演变为例，其最初被视为一项司法技术，包含法官对事实的认定，对法律的理解，以及自由心证的推演过程等。司法技术是司法裁判的辅助工具，此阶段的说理并无硬性标准和考核要求。裁判文书说理的制度性要求并不是一直“在场”，“在场”的形式和定位也不是始终不变。〔19〕客观而言，说理本身应该满足一定的技术门槛，只有掌握扎实的法学理论知识，拥有丰富的法律实务经验，并且具备高超的语言表达能力，才能顺利实现说理目标。随着司法实践对程序正义理解的不断深入，说理逐渐成为实现程序正义的重要环节。现阶段审判机关普遍认为，说理除了具有司法技术的属性之外，还具备了司法义务的色彩。各级法院均强调判决书应当写明判决结果和作出该判决的理由，包括判决认定的事实和理由、适用的法律和理由，如证据是否应该采信，基于证据有限推理而得出的法律事实等。裁判过程的性质决定了作出决断是必不可少的，但是这种决断又必须经过正当化和说理的过程。〔20〕由此可以推断，裁判说理是法官对当事人应尽的义务，也是法官应当履行的职责，缺乏说理的裁判文书会降低其合法性。裁判说理义务是人民法院依法独立行使审判权的应有之义，这不是一种道德义务，而是一种法律义务。〔21〕为了更好地履行说理义务、提升裁判文书释法说理的质量，最高人民法院明确要求将释法说理作为考核法官业务能力和审判质效的必备内容，并建立统一的裁判文书质量评估体系和评价机制。地方各级人民法院纷纷出台实施细则，完善裁判文书说理奖惩机制，使得说理的义务属性日渐明晰。从听众的角度而言，能够在充分说理的基础上引起他们的情感共鸣，从而最大化地提高裁判文书说理的可接受性和说服力。〔22〕
　　借鉴司法裁判中释法说理定位的变化，可以预测备案审查中说法说理的演变趋势，其未来也将成为备案审查工作的一项义务。民主管理是全过程人民民主的重要环节，站在审查机关的角度，要想实现民主管理，有必要强化其与制定机关和申请人的沟通协商，确保双方的意见建议都能被倾听，推动审查工作实施方式的多元化。另外，申请人与制定机关对争议条文理解的差异，体现了双方不同的思维模式和角色定位，通过说法说理将上述争议清晰地呈现出来，符合民主管理的内在要求。说理本身就是民主的产物，它允许人们提出不同的见解、答案或结论，讨论的过程就是不断扩大共识的过程。〔23〕《立法法》《备案审查决定》《工作办法》虽然没有直接规定说理环节，但并非表明审查机关可以不说理，说理是不言自明、顺理成章的，是得出结论的必经环节。通过严谨细致的说理论证，实现最终结果的合法性和权威性，在司法裁判和行政执法领域已经成为一项共识，备案审查亦概莫能外。必须承认裁判文书说理本身就是一个过程，是具体展示裁判结果何以得出的过程。〔24〕备案审查是公权力机关针对规范性文件作出是否合宪合法的判断，与提起审查建议的公民和制定机关的利益有直接关联。在说理逐渐成为义务的趋势下，倘若将审查结论的合法性建立在审查机关的政治权威之上，只能短暂压制申请人的不满，却无法真正消解申请人内心的疑虑。为了将审查结论的权威建立在理性之上，提升备案审查的能力和质量，审查机关必须树立“以理服人”的法治意识，在反馈审查结论时应当充分履行说理义务。
（五）明确适当说法说理的原则
　　备案审查是实现民主立法和监督立法工作的重要制度，说法说理不足的现状与全过程人民民主的要求尚存差距，故适当强化说法说理是完善备案审查制度的重点。一是强度适当。如前所述，备案审查不同于司法裁判，类似于裁判文书那般详细列明原被告双方的证据，论证证据的客观性、真实性、关联性等，既无必要也不可行。备案审查并非直接发挥定分止争的功效，故备案审查的说理要求总体上会比司法裁判宽松。二是进度适当。习近平总书记在党的二十大报告中提出，全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主。全过程人民民主不仅是参与性的程序民主，而且是重视人民诉求获得真实实现和满足的效能民主。〔25〕这表明全过程人民民主应该结合实际，有序扩展人民的参与度，保证人民在日常政治生活中有广泛、持续、深入参与的权利，如此才能体现人民民主的真谛。全过程人民民主是法治保障下的民主，也必须按照法律规定的民主程序依法进行，因为依法才能有序。〔26〕备案审查工作大规模进入公众视野尚不满十年，仍然处于不断发展完善的生长阶段，总体上应该秉持鼓励宽容的态度，允许其在不断向纵深推进的过程中完善不足。笔者认为，结合备案审查的性质、功能定位和审查实际，当前必须提倡在审查过程中适当说法说理。
　　《备案审查决定》和《工作办法》仅宏观表述了“提升备案审查的能力和质量”，而没有具体阐明应该如何说理，亦未出台说法说理的细则标准，这是契合实际的理性选择，既为说法说理预留了转圜余地，也反映出当下期望实现充分说理的难度较大。适当说法说理符合循序渐进的完善路径，充分考虑了当前妨碍说理的主客观因素，如案多人少的审查现状、审查人员的综合素质有待提高等。这些结构性矛盾短期内无法彻底解决，实现充分说理的主客观条件还不成熟。倘若不考虑这些实际困难，强制要求审查机关必须采用充分说理的标准，必然给审查人员带来较大困扰，反倒不利于备案审查制度的顺利推进。从现实角度来看，当前不宜过于理想化地追求充分说理，但也不应该继续保持现状，《2022年备审年报》提出的“强化审查说法说理”，为未来的说理工作指明了方向。当然，备审年报的表述属于倡导性质，有较强的指导意义，却不具有严格的强制力，考虑到各个地方审查人员的配备强弱有别，无法用整齐划一的方式要求所有地方采取统一的说理强度，故没有设置强化说理的时间表和考核标准。
　　如前所述，说理不足一则是因为客观上不能，二则是主观上不愿。当前舆论环境总体较为敏感，给审查人员带来了较大的心理负担，他们害怕形成舆情事件，从不愿说理演变为不敢说理。须知，司法裁判的二审环节还可能完全推翻一审判决，否定一审裁判文书的释法说理，这表明说理并不能保证结论的绝对正确。备案审查领域同样如此，适当说法说理虽然有助于提升审查结论的科学性，却无法杜绝审查结论存疑的风险。如今，规范性文件的专业性越来越强，涉及的领域越来越复杂，审查人员无法熟知所有领域的规范性文件，在说法说理过程中出现一定的瑕疵恐难以避免，只要审查人员尽到了勤勉尽责的说理义务，则应当保护其说理的积极性。故未来社会公众还需要增强对说法说理的包容度，允许说理瑕疵的存在，提升说理容错率，以鼓励审查人员大胆说法说理。
三、备案审查说法说理的运行机理
　　强化备案审查说法说理，有必要深入分析其运行机理。首先，要厘清备案审查说法说理的基础，即备案审查呈现出一定的弱对抗性；其次，要阐明为何采用“说法说理”而非“释法说理”，明确二者的理论界线；再次，还应该明晰说法说理的主要内容，核心是阐明争议焦点；最后，还需要探讨不同审查阶段说法说理的载体类型，以实现全过程人民民主的目标。
（一）弱对抗性是说法说理的基础
　　司法裁判之所以强调释法说理，根源在于审判过程的对抗性，只有说理充分，才能说服原被告双方接受司法裁判的结果，达到定分止争的效果。备案审查并非建立在对抗基础上的诉讼模式，这与我国国家机关之间的工作模式密切相关，人大作为国家权力机关居于核心地位，国家机关之间总体上遵循分工合作的原则。从制度设计的功能来看，备案审查的主要目标是维护社会主义法制统一和保护公民权利。若要顺利实现这一目标，备案审查不得不体现对抗色彩，直面规范性文件存在的争议，这在公民权利保护领域尤为凸显。故备案审查具有一定的弱对抗性，可以参考借鉴司法裁判的说理机制，适当呈现审查环节的思辨过程。司法裁判、行政处罚、备案审查实际上都是公权力机关做出的判断行为，三种行为都具有一定的对抗性，如民事诉讼体现了原被告双方的对抗，行政处罚体现了行政主体和行政相对人的对抗。中国人遇事都强调要有一个“说法”，也就是要有一个正当的解释理由。〔27〕备案审查的对抗主体，根据启动方式的不同有所差别。在依申请进行审查时，体现公民与制定机关的对抗，审查机关类似于居中裁判的角色，此时对抗色彩较为明显。在依职权开展审查时，体现审查机关与制定机关的对抗，审查机关类似于行政主体的角色，此时属于弱对抗模式。因此，备案审查虽然没有采用诉讼模式，但不能忽视其对抗性，而说理是消弭对抗的重要渠道。制度的核心本质是程序，即制度的规定性是通过既定程序实现的，程序应当很好地适用于产生正义的结果。〔28〕
　　备案审查过程中还可能牵引出合宪性审查，如果出现涉及宪法