内容摘要：在加快建设全国统一大市场和强化竞争政策基础地位业已成为国家发展战略的时代背景下，反垄断执法和公平竞争审查既是建设统一大市场的基础保障，也是强化竞争政策基础地位的路径依赖。现行反垄断属地执法体制应对地方保护主义的作用有限，公平竞争审查制度优化地方产业政策刚性约束不足，反垄断执法与公平竞争审查各自为政的割裂状态难以形成制度合力。这些问题的解决有赖于以满足统一大市场建设需要为指引，持续推进反垄断执法体制改革：明确竞争政策的宪法法律地位，建构央地垂直的反垄断执法和公平竞争审查体系，整合国务院反垄断委员会反垄断执法和公平竞争审查职能，持续为反垄断执法的独立性、权威性赋能，以此全面强化反垄断执法功能、实现公平竞争审查刚性约束，共同促进有效市场和有为政府的有机结合，有力推进统一大市场建设。
关键词：统一大市场；竞争政策；反垄断执法；公平竞争审查；国家公平竞争委员会
中图分类号：DF414　　文献标识码：A　　文章编号：1005-9512（2024）07-0002-15
　　2021年，中共中央、国务院先后印发的《建设高标准市场体系行动方案》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》都强调强化公平竞争审查制度刚性约束，推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。2022年4月，中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，这是我国从全国一盘棋、畅通双循环和保障国家长远发展的战略高度，为又好又快建设全国统一大市场而提出的重要行动纲领，也是我国为构建新发展格局而作出的重大战略抉择。《意见》要求“推进市场监督管理公平统一”“强化统一市场监督管理执法”，明确规定强化以反垄断为代表的统一市场监督管理执法，为反垄断执法体制改革指明了方向。
　　进入新时代以来，在高标准市场体系中实现高质量发展，成为新发展理念下的时代主旋律和必然趋势。全国统一大市场和竞争政策是高标准市场体系的标配，成为高质量发展战略的两大基础设施，这两大基础设施都高度依赖反垄断和公平竞争审查沿法治轨道提供制度保障。实际上，涵盖了公平竞争审查的反垄断执法既是建设统一大市场的制度保障，〔1〕也是强化竞争政策的路径依赖；〔2〕“市场自发竞争的本性需要由政府予以干预和引导”，〔3〕从国家治理现代化角度审视，反垄断执法是政府监管的重要组成部分，〔4〕还在一定程度上成为打通国内国际两个市场双循环的制度工具和主要桥梁。〔5〕
一、全国统一大市场的“制度刚需”即反垄断执法及其体制变革
　　《意见》明确指出，建设统一大市场的主要目标包括：持续推动国内市场高效畅通和规模拓展；加快营造稳定公平透明可预期的营商环境；进一步降低市场交易成本；促进科技创新和产业升级。《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）2022年进行了第一次修改。修改后的《反垄断法》在第一条明确规定了立法目的：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，鼓励创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”从中可以看出，建设统一大市场的目标与反垄断法法益具有高度一致性。一方面，国内市场高效畅通和规模拓展，需要保护公平竞争作为支撑和保障；另一方面，两者都高度重视创新的重要性，均要求鼓励创新、促进创新，以创新推动产业升级，通过不断降低市场交易成本提高经济运行的效率。另外，对于消费者利益与社会公共利益的维护离不开稳定公平透明可预期的营商环境，促进社会主义市场经济的健康发展才能使我国在愈加激烈的国际竞争中赢得优势。因此反垄断法对于加快建设全国统一大市场无疑是一项极为重要的制度性“刚需”，其中包括规则层面的全国统一，更包括执法层面的全国统一；规则和执法统一，既是执法权威之本，也是执法公正的前提。
（一）统一大市场需要全国统一执法
　　加快建设全国统一大市场，制度、规则和政策的统一无疑是最基础的上层建筑和“关键设施”。在所有制度型“关键设施”中，反垄断法是最重要的，因为该法自身不仅是统一大市场建设的直接制度依据，而且能够通过该法尤其是其中的公平竞争审查制度发挥规范、优化其他法规、规章和政策措施的无可替代的作用。具备了这个前提后，需要依据统一的制度规则开展全国统一执法，这是由建设全国统一大市场的主要阻力所决定的。
1.地方保护主义造成市场分割
　　在我国，区域发展不平衡，各地区经济发展水平和产业结构差异较大，既是一个长期问题也是一个突出问题。在地方政府主政领导“任期政绩观”之下，其行为不可避免地受到地方局部利益和任内短期利益的驱使。在横向政府治理维度，往往突破国家统一法律和政策规定，任期内制定那些外化为GDP竞争、实则政治利益最大化的“逐底竞争”政策，如招标投标、招商引资、政府采购、补贴优惠等选择性的地方主导型产业政策，限制生产要素和商品流动的各类产业政策，由此造成产权交易的市场壁垒、商品市场封锁、生产要素市场分割。〔6〕市场“块块”割据的“诸侯经济”导致企业经营在不同地区之间面临不同的政策环境，政策的不透明和低预期增加了企业的运营成本、降低经营效益。
2.部分行业和领域长期存在市场准入限制和行政壁垒
　　这主要是纵向政府治理方面的原因造成的，如按所有制、注册地区、企业规模、行业等标准制定不同的管理政策，涉及行业准入门槛、资质认证、民企外商投资限制等，导致市场主体之间的营商待遇不公平，由此造成市场条块分割。这些条块分割，影响企业的自由竞争和公平竞争，阻碍了资源和资本的自由流动，制约了市场的有效运行。
3.地方执法作为有限、跨地区执法和公平竞争审查难以协调
　　全国统一大市场建设天然具备全局性和长远性，与统一大市场相匹配的市场监督管理尤其是反垄断执法和公平竞争审查，在应然层面属于中央事权。〔7〕实然层面，现行反垄断执法和公平竞争审查属于中央与地方联动执法，地方执法和审查监督面对地方保护主义作为有限，〔8〕相当程度上消解了执法权威和统一性。另外，实现统一大市场面临不同地区和行业的行政管理、执法监管和公平竞争审查协调不足的情况；市场监督管理的不统一和不完善，影响市场的公平竞争和消费者权益保护。逐步建立反垄断垂直监管体系，加强跨地区的协调合作，建立统一的监管标准和机制，有助于极大提升反垄断执法权威，提高市场监督管理效能。
（二）统一大市场需要权威公正执法
1.反垄断与公正监管的关系
　　反垄断执法与公正监管相辅相成。〔9〕反垄断法以维护统一大市场的公平竞争秩序为己任，反垄断执法理应追求实现市场公正监管。反之，公正监管赋能执法权威，必将进一步强化反垄断，能够在潜移默化中约束统一大市场竞争中的垄断行为，促使市场主体自觉遵守反垄断法。与此同时，实现公正监管与维护反垄断成效都需要多方主体协同发挥监管作用。修改后的《反垄断法》强化了法律责任，加重了垄断违法主体的违法成本，增强了法律威慑力，有助于倒逼各方主体及时完善、自觉调整反垄断合规机制，形成企业合规内控和执法外在监管有机结合。这些对于实现公正监管至关重要。
2.反垄断公正执法有利于促进市场公平竞争
　　修改后的《反垄断法》新增第十一条规定：“国家健全完善反垄断规则制度，强化反垄断监管力量，提高监管能力和监管体系现代化水平，加强反垄断执法司法，依法公正高效审理垄断案件，健全行政执法和司法衔接机制，维护公平竞争秩序。”该条为充实反垄断监管力量和加强反垄断执法工作提供了法律保障。下一步，加强反垄断执法的着力点应该在于改进执法体制和保障公平公正执法，公正和权威执法是执法体制变革的前进方向，通过公平公正执法可以在源头上维护和促进市场公平竞争；通过加强反垄断公平执法赋能反垄断，以公正执法促进市场公平竞争。
　　如果说制度和规则统一有利于加快建设全国统一大市场的步伐，那么制度与规则的公平则有利于更好地建设全国统一大市场；〔10〕如果制度与规则既统一又公平，那么全国统一大市场建设的速度和质量就都有了保障。这一切，只有保证制度的良好执行才能得到切实落实和顺利实现。
二、强化竞争政策基础地位依赖反垄断执法及其体制变革
　　长期以来，与我国工业化初中期阶段相适应的选择性产业政策主导的政策体系越来越不适合现代市场经济的发展，充分发挥竞争政策基础地位作用的阶段已经到来。构建新发展格局要充分发挥国内市场公平竞争的作用，推动实现市场决定资源配置，更好发挥政府作用，进一步转变政府职能、建设服务型政府，将政府从直接投资主体与产业补贴政策中解放出来，使之更专注于高质量经济制度规则构建及优质公共产品提供。〔11〕强化竞争政策和重视反垄断在近年来成为国家经济工作的重要方向，强化竞争政策、反垄断和加强公平竞争审查被反复强调，重视程度前所未有，尤其是2021年中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过的《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，正式把强化竞争政策基础地位、促进形成公平竞争的市场环境上升为国家战略。习近平总书记强调，要加快推进反垄断法、反不正当竞争法等修订工作，加快完善相关法律制度。〔12〕可以预见，伴随着修改后的《反垄断法》实施和《公平竞争审查条例》出台，竞争政策基础地位和公平竞争审查制度将不断完善，反垄断执法体制改革势在必行。
（一）强化竞争政策是统一大市场的关键基础和路径依赖
1.强化竞争政策是统一大市场建设的具体要求和实现路径
　　竞争政策是公平竞争市场规律的制度载体、公平竞争秩序的制度表达、市场主体公平竞争的制度需求。〔13〕竞争政策主要由政府根据市场经济发展规律和市场机制制度需求而制定，主要由政府实施，人们常常误以为竞争政策和产业政策一样，都代表的是政府的“有形之手”，其实不然，竞争政策是市场这只“无形之手”的制度外化和市场规律决定资源配置的实现路径。
　　经济基础决定上层建筑。党的二十大报告着眼全面建设社会主义现代化国家，作出“构建高水平社会主义市场经济体制”的战略部署。构建高水平市场经济体制，需要加快建设统一大市场，这是经济基础；强化竞争政策基础地位，不断完善市场准入和公平竞争等市场经济基础制度，这是上层建筑。
　　市场机制对资源配置起决定性作用是市场经济发展到成熟阶段的必然，相应地，在上层建筑，势必要求确立竞争政策基础地位、优化产业政策。确立竞争政策基础地位和优化产业政策如何在反垄断法律制度层面得以确立和保障必须得到解决。
　　作为竞争政策的集大成者，《反垄断法》立足国情，针对具体行政行为导致的行政性垄断，在第五章规定了“行政性垄断规制制度”；针对抽象行政行为即通过政策措施等导致的行政性垄断，设计了公平竞争审查制度。《反垄断法》不仅需要反对市场垄断，而且要规制行政性垄断。《反垄断法》修改前，行政性垄断规制制度和公平竞争审查制度分置；修改后，公平竞争审查制度成功“入法”。此举进一步强化了竞争政策基础地位，对于统一大市场建设具有重大时代意义，这是完善宏观调控、优化产业政策的基本路径，为“更好发挥政府作用”提供了理论依据、制度保障和实现路径。〔14〕该项制度创新突破了其他反垄断法只局限于市场垄断的理论窠臼和制度束缚，充分体现了我国社会主义市场经济的理论自信和制度自信，标志着我国竞争政策的崛起，成为统一大市场建设的关键制度基础。
2.以强化竞争政策优化产业政策是高质量发展的路径依赖
　　现阶段正确认识和精准把握我国产业政策与竞争政策的关系，有利于更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的作用，更好推进高质量发展。统一大市场背景下的高质量发展对强化竞争政策形成严重路径依赖。〔15〕
　　经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是处理好政府和市场的关系，其实质在于处理好政府端的产业政策与代表市场端的竞争政策之间的关系。〔16〕市场机制的高效运行依赖于公平竞争的市场秩序，要求强化竞争政策基础地位，促进构建统一大市场和有效市场，同时也要求积极实施公平竞争友好型产业政策和功能性产业政策，打造有为政府。竞争政策是公平竞争市场环境的制度外化，也是约束优化产业政策的制度保障，促使区别性产业政策升华为公平竞争友好型产业政策、功能性产业政策侧重于弥补市场失灵为市场主体提供普惠化公共产品和服务。〔17〕通过强化竞争政策促进有效市场，通过优化产业政策促进有为政府，两者相互配合相向而行，共同促进统一大市场的公平竞争，为高质量发展提供物质基础和内驱动能。
　　在我国四十多年经济转型过程中，财政补贴、税收优惠等差异化区别性产业政策长期扮演重要角色，近十年来，因其政策的非公平性和效果的不确定性受到越来越多的质疑。〔18〕区别性产业政策也称之为选择性产业政策，因对特定行业或特定市场主体以政策扶持优惠，使之具有与技术水平或管理水平无关的政策性竞争优势，扭曲了企业间的公平竞争，破坏了市场竞争秩序，导致资源错配和效率低下。功能性产业政策聚焦于弥补市场缺陷，通过夯实和优化关键行业的基础设施，研发和改良技术，培育和发展新产业，提供公共产品和服务，或者为公共产品和服务的生产提供条件，对国家可持续发展具有积极意义。当前我国产业政策的作用在可预见的未来依然重要，但所实施的产业政策应该符合统一市场高质量发展的公平竞争环境要求。因此，产业政策真正面临的问题不是存与废，而是通过公平竞争审查制度有效实施，推动区别性产业政策向公平化、竞争性产业政策转型，向功能性产业政策倾斜。
　　当前我国公平竞争审查联席会议制度实现国家、省、市、县四级政府全覆盖，初步建立了竞争政策约束型体制，但与建设统一大市场的要求尚有不小差距。〔19〕
（二）强化竞争政策对反垄断执法体制提出更高标准
　　反垄断执法体制改革是在统一大市场背景下强化竞争政策基础地位的主要抓手，强化竞争政策对反垄断执法体制提出了更高要求，这些要求尤其集中在公平竞争审查制度法治化和刚性约束方面。
　　维护市场公平竞争的要旨在于强化公平竞争审查和优化反垄断执法体制，加强与优化竞争政策对产业政策的约束。然而，当下无论是反垄断执法还是公平竞争审查，与强化竞争政策基础地位的高标准要求都有不小的差距。首先，虽然自2008年以来我国反垄断执法总体上运行平稳，但存在的问题也较为明显，主要体现在对行政性垄断执法的权能不足和资源有限，与强化竞争政策的要求差距甚大。其次，我国的公平竞争审查制度仍然存在如下问题：“自我审查”审查模式实效性欠佳；审查主体法律责任界定不明且责任畸轻；审查范围较窄尚未实现对产业政策的全覆盖；审查工作缺乏规范性、程序法保障严重不足，公平竞争审查制度在实践中难以真正作用于优化政府规制。〔20〕亟需将调整公平竞争审查的规范性文件上升到法律甚至宪法层面，变软性约束为刚性约束势在必行亦迫在眉睫。
三、我国现行反垄断执法体制存在的突出问题
　　法律的生命力在于实施，仅仅依靠《反垄断法》的文本塑造统一大市场的自由公平竞争秩序远远不够，更需要依赖执法机构有效执行法律规定。反垄断执法机构的科学设置、法律职责的合理确定以及监管权责的有效配置，决定全国统一大市场建设的快慢和好坏，事关强化竞争政策基础地位能否实现和反垄断监管长效机制能否确立，是反垄断法治建设的重要内容，也是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。当前我国反垄断执法机构在组织体制、职责权限以及资源赋能等方面都存在突出问题，难以满足全国统一大市场建设和强化竞争政策基础地位国家战略的高标准制度需求。
（一）地方属地执法体制与统一大市场的制度需求相悖
　　我国市场监督管理权的纵向配置长期存在结构异化问题，主要表现在以下几个方面。第一，央地权力分工制度化机制欠缺。央地之间的权力分工一直没有形成稳定的制度化机制，无论是行政管理权分工还是市场监督管理权分工，鲜见法律规范的明确规定，缺乏制度稳定性。第二，央地市场监督管理权配置缺乏明确标准。在央地之间的分权中，标准的缺失致使央地分权显得模糊不清。第三，央地市场监督管理权配置缺乏监督。法律规定了中央政府统一领导地方，并负责央地之间的权力分配，但是，权力分配的决策权没有受到有效监督。〔21〕这种异化在反垄断执法体制中表现更为突出。
《反垄断法》第十三条第三款规定：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”2008年8月1日《反垄断法》实施后，央地反垄断执法权力配置采取授权模式——国家发改委对地方执法机构采取普遍性授权或者概括性授权模式，原国家工商管理总局采取个案授权模式，商务部则没有向省级商务部门进行授权。2018年12月，新组建的国家市场监督管理总局发布《关于反垄断执法授权的通知》，建立实施反垄断执法普遍授权制度，即由总局普遍授权各省、自治区、直辖市人民政府市场监督管理部门负责本行政区域内有关反垄断执法工作，建立中央和省两级负责的反垄断执法体制。普遍授权赋予了省级市场监督管理部门在查处垄断行为和启动反垄断调查更多的自主权。2022年国家市场监督管理总局为了提高经营者集中审查效率，试点委托地方开展审查。〔22〕然而，无论是授权模式还是委托模式，均旨在倚重地方反垄断执法机构相对比较充足的执法力量和对地方的市场竞争状况更为熟悉，现实却是，不少地方反垄断执法机关自身编制捉襟见肘、执法力量严重不足，更严重的问题是，地方保护主义和依赖地方财政为地方执法机关套上了“紧箍咒”，这对反垄断执法和统一大市场建设形成严峻挑战，尤其是在面对反对地方行政性垄断和公平竞争审查方面尤为突出，在当前执法监管体制下几乎无解。
（二）反垄断执法体制“二元模式”的相互掣肘
　　我国市场监督管理权呈现结构异化、配置功能错位的现状。〔23〕第一，市场监督管理权的配置具有分散性。监管权的配置分散造成监管责任主体不明，也加大了监管资源的内耗。第二，执法标准不一致。我国市场监督管理权力行使和执法尚缺乏统一的执法标准，置市场监督管理和具体执法于尴尬的境地，执法效果欠佳。“二元配置”在我国反垄断执法体制中呈典型样态。
　　首先，反垄断执法体制在中央层面采取了“二元模式”，由国务院设立反垄断委员会，并由国务院规定职能机构负责反垄断执法。〔24〕为了改革市场监督管理体系，实行统一的市场监督管理，2018年《国务院机构改革方案》提出将原属国家发改委、原国家工商总局和商务部“三元鼎立”的反垄断执法职能整合，组建国家市场监督管理总局，下设反垄断局具体负责反垄断执法工作，国务院反垄断委员会的具体工作由国家市场监督管理总局承担。虽然整合反垄断执法机构有利于提高执法效率，解决执法力量分散、多元执法造成的矛盾等问题，但受反垄断执法机构职能的限制，行政性垄断规制难、反垄断执法与行业监管不协调的问题仍然存在，影响了执法的独立性与权威性。〔25〕2021年11月，在国家市场监督管理总局下设的国家反垄断局挂牌，由总局副局长兼任该局局长。国家反垄断局设置反垄断执法一司、反垄断执法二司和竞争政策协调司，前两者分别负责案件执法、并购审查，竞争政策协调司则在监督指导公平竞争审查、研究提出反垄断政策、开展国际交流的同时，对案件办理情况进行复核把关。2023年10月，国务院办公厅整合国务院反垄断委员会、公平竞争审查工作部际联席会议、反不正当竞争部际联席会议三项机制，设立国务院反垄断反不正当竞争委员会，由国务院副总理担任主任、国家市场监督管理总局局长和国务院副秘书长任副主任、国家反垄断局局长任秘书长，〔26〕这是我国反垄断执法体制改革的最新进展。虽然公平竞争审查和反垄断的整合在中央层面向前迈出了一步，但执法力量薄弱、行政性垄断规制难、反垄断执法与行业监管脱节等问题依然没能得到根本遏制和化解。
　　其次，反垄断与公平竞争审查在现实中依然处于“双轨并行”状态。2016年公平竞争审查制度实施以来，其在《反垄断法》