内容摘要：《海警法》为转隶整编后的中国海警提供了履职的基本法律依据，但对海警的组织目标规范甚少。组织目标是组织成员所共同设定并努力奋斗的方向，其与组织的宗旨、职责、任务、活动场域、时空背景等密切关联。为践行海洋强国战略，助推构建海洋命运共同体，中国海警的建设发展应当以习近平总书记涉海系列重要指示批示精神为指导，不断培养海警的多样化能力，做到控护兼备，提升维权执法效能；岸海一体，以清晰的管辖分界为重点，建立陆海一体联动的协作配合和保障支撑机制；全时警备，以智慧海洋为引领，实现对海洋态势的全域动态感知、对突发事件的快速响应处置；公正文明，开展多领域的国际执法合作，建立权责明确的严密海警监督体系，提升执法人员能力素质。
关键词：《海警法》；中国海警；海洋强国；海洋治理；海上维权执法
中图分类号：D922.14　　文献标志码：A　　文章编号：2096-028X（2023）01-0069-08



Abstracts：The Coast Guard Law of the People’s Republic of China has provided the basic legal basis for the China coast guard to perform their duties after being transferred and reorganized，but it has few norms on the organizational objectives of the coast guard.The organizational goal is jointly set by all members of the organization and is the direction they strive for.It is closely related to the purposes，responsibilities，tasks，activity fields，time and space background of the organization.In order to implement the strategy of maritime power and promote the construction of the maritime community with a shared future，the construction and development of China coast guard should be guided by the spirit of General Secretary Xi Jinping’s series of important instructions and indications related to the sea，constantly cultivate the diversified abilities of the coast guard，achieve both control and protection，and improve the efficiency of safeguarding rights and enforcing the law.The integration of land and sea，focusing on clear jurisdictional boundaries，will establish a coordination and support mechanism for land-sea interaction.Full time alert，with the intelligent ocean as the guidance，will realize the global dynamic perception of the ocean situation and the rapid response to emergencies.Being fair and civilized，we should carry out international law enforcement cooperation in various fields，establish a strict coast guard supervision system with clear rights and responsibilities，and improve the ability and quality of law enforcement personnel.
Key Words：the Coast Guard Law of the People’s Republic of China；China coast guard；maritime power；ocean governance；maritime rights protection and law enforcement
　　在习近平总书记“坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，扎实推进海洋强国建设”重要指示的指导下，[1]中国向海图强，稳健推进海洋强国建设，不断拓展海洋发展领域、提升海洋治理能力和水平、构建海洋战略布局、推进形成海洋命运共同体，海洋在中国国家和社会发展中扮演着越来越重要的角色。
　　开发利用海洋需要公平、公正、安全的海洋生产生活秩序作为基本保障，整合建设一支统一高效的海上维权执法专业队伍势在必行。2018年，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，海警队伍整体划归武警部队领导指挥，称中国海警局，统一履行海上维权执法职责。经过几年的发展，新调整组建的海警机构不辱使命，勇于担当，逐渐成为维护中国海洋安全、管控海洋秩序的骨干力量。
　　为更好地指导、规范、保障中国海警局履行海上维权执法职责，2021年1月22日，《中华人民共和国海警法》（简称《海警法》）颁布，2月1日起施行，在功能上兼具了组织法和功能法的特点。[2]《海警法》以保障海警机构依法履职为核心，理顺了组织指挥体制、畅通了维权执法机制、落实了履职保障措施。如《海警法》第4条明确提出了海上维权执法工作的原则是“依法管理、综合治理、规范高效、公正文明”，海上维权执法是海洋治理的重要手段以及中国海警的职责和任务，该原则对中国海警履行职责和完成任务提供了基本指导和方向，然而对建立一支什么样的海警队伍这一重要的法律问题却没有着墨太多。对于未来海警队伍建设的组织目标是什么，抑或“理想类型”是什么，还缺少清晰的规范表述。这也许与本轮军事政策制度改革中，着重优先解决海警队伍维权执法于法无据的局面，突出强调改革急需、备战急用、官兵急盼的立法思路有关。一定意义上来说，《海警法》更像一部兼顾了组织法功能的“海上维权执法法”。
　　组织所期欲达成的最后结果就是目标，这个最后结果是指组织成员所共同设定并努力奋斗的方向。[3]组织目标的设定与组织的宗旨、职责、任务、活动场域、时空背景等密切关联。海洋历来是大国博弈、竞争、合作的重要场域，当前世界海警力量也呈现出多元、竞争的发展状态。中国置身百年未有之大变局，作为联合国常任理事国，正积极推进海洋治理的国际合作，负责任地维护整体性海洋秩序；正自觉践行海洋强国战略，不断提升自身海洋治理体系和能力现代化。契合世界海洋治理趋势，结合自身经略海洋的需求，以《海警法》和海警建设的系列规范性文件为依据，中国海警在现阶段可以“控护兼备、岸海一体、全时警备、公正文明”为组织目标，适配海洋强国战略，助推构建海洋命运共同体。
一、以控护兼备为基本要求实现海警核心能力的综合提升
　　中国建立专业化的海警队伍，并非要简单建立一支“海上警察”队伍，也不是要组建一支“第二海军”。海洋环境的严酷性、海上边界的开放性、海洋管控的复杂性、海上执法的专业性、海洋权益的敏感性等多重因素，要求海警具备不同质于警察和海军的价值目标和核心能力。维权执法是海警的两大任务，“控”“护”能力就是海警履职的两大核心能力。“控”是管控、控制、影响，掌握住对象不使其任意活动或者超出范围，或使其按控制者的意愿活动，遏制海上竞争事态或者违法犯罪事件的恶化升级。“护”是保护、看护、巡护、养护、救护，运用多元海洋维权能力，有效维护国家主权、安全和海洋权益；规范行使各种行政或刑事措施手段，维护现代海洋秩序。
（一）“控护兼备”符合海警建设规律和发展潮流
　　海上力量不同于陆地上的执法力量和武装力量，在海上控护兼备，实现一人多能、一艇多能、一舰多能，最能兼顾效率和成本的关系，也符合整体政府和整体性治理理论，特别是实现治理功能的整合，主要表现在政府职能部门的整合和职权的整合；以及治理层级的整合，如中央和地方机关的整合。[4]其原因有两个层面。一方面，如果任由不同的涉海行政管理部门，例如渔业、环保、公安等各自建立自己的海上执法力量，那么无论舰船、人员，成本都需成倍投入，且航海、水文、气象等专业人员的培养周期长，舰船维护成本巨大，对开展集约高效的海上执法必然会产生挚肘。中国海上执法力量建设曾经有过“九龙治水”“五龙闹海”的阶段，教训不可谓不深刻。另一方面，出于海洋环境的开放性、海域管辖的重叠性以及海洋权益主张的差异性，任何海上执法力量都有可能在外海遭遇突发事件，面对外籍舰机，若要有理、有利、有节地妥善处置，海上力量走集成化综合化建设路线是最好的选择，也暗合《海警法》规定的“综合治理”原则。
　　“控护兼备”的组织目标，也符合世界海警的发展潮流。以美国海岸警卫队为例，它是世界上最强大的海警力量。从1789年灯塔局成立伊始，发展过程中逐步与缉私巡逻艇局、轮船检查局、航海局以及救生局等联邦机构融合，到1915年国会通过《组建海岸警卫队》法令，以此为标志，美国海岸警卫队正式组建，始终体现出军事与行政融合的特性。《组建海岸警卫队》法令规定：“海岸警卫队在任何时候都是一个武装部门，在需要时，转隶属于美国海军，为其提供援助。”[5]而多数国家在建立自己的海警力量时，都或多或少地将美国海岸警卫队当做蓝本。[6]在这种大趋势下，中国海警的建设发展遵循世界海警发展的潮流，有更多成熟经验可供借鉴，在国际海上合作中有着更为对等的关系，也更易使用类似的话语沟通，遂行标准化作业程序。
（二）实现执法和维权效能的齐头并进
　　控护兼备一方面是职责效能的兼备，即维权执法的“控护”效能兼备；另一方面是属性的兼备，即军事性、行政性、司法性的兼备。双向发力、齐头并进，实现控护兼备，应当是海警不同于警察和海军的最大特质。控护兼备体现了与《海警法》规定的海警“海上维权执法”职责的高度契合。
　　中国出现海警机构伊始，就沿用了2002年国家海洋局在《2002年中国海洋行政执法公报》中第一次使用的“维权执法”这一概念，[7]将海警机构承担的任务称为海上维权执法。很明显，维权执法由维权和执法两部分组成，一个时期内，对此较多的解读为“对外维权”和“对内执法”的组合。在《海警法》起草过程中，理论界和实务界就关注和探讨过这一问题，出现过许多观点，例如近海执法、远海维权；或者执法是手段、维权是目的等。但无论持何种观点，各界都普遍认为不能将维权和执法割裂开来，维权和执法并不是泾渭分明的两条线，海警力量应当兼具维权与执法能力、拥有警察事权和海洋管理的综合职能、配属维权执法所需要的武力。[8]
　　维权和执法是海警职责的一体两面，二者各有侧重、相互关联、密不可分。《海警法》将海警职责具体列为11项，而在关于职责的具体章节上，区分为“海上安全保卫”“海上行政执法”和“海上犯罪侦查”三章。在“海上安全保卫”行动上，以发挥“控”的效能为主，主要体现在面对外国船舶进入中国管辖海域，外国组织和个人在中国管辖海域和岛礁建造建筑物、构筑物，以及布设各类固定或者浮动装置，甚至外国军用船舶和用于非商业目的的外国政府船舶在中国管辖海域违反中国法律、法规的行为时，海警能够管控海上事态，以维护国家领土主权、安全和海洋权益。“海上行政执法”“海上犯罪侦查”两章以发挥“护”的效能为主，主要体现为以行政手段对海上治安、海关、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业等事项进行管理，对海上发生的刑事案件进行侦查，以维护良好的海洋秩序。
（三）实现控护兼备需要海警多样化能力提升
　　要实现控护兼备的建设发展目标，需要海警围绕多个领域，实现多方位的能力提升。具体表现如下：一是行政执法能力提升。海上行政执法呈现出领域多样、法源依据复杂的特点，且环境变量影响大，海警在开展海上行政执法时，除了满足一般行政执法的各类要求外，还需依托《海警法》第35条规定的海上特殊证据规则、第30条规定的快速办理程序等创新，形成独特的海上执法模式，提升行政执法能力。二是刑事办案能力提升。在以审判为中心的刑事诉讼体系中，作为侦查机关的海警，应当充分总结海上刑事案件的特点规律，提升在海上刑事案件中适用《中华人民共和国刑法》的能力、对船舶自动识别系统数据等海上特有证据的提取运用能力、对走私偷渡等案件的情报搜集和运用能力等。三是抢险救援能力提升。虽然按照《中华人民共和国海上交通安全法》等法律规定，海事部门是海上救援主管部门，但《海警法