争鸣园地



内容摘要：在经历法典化呼吁和模式论争后，行政法学应当转向行政基本法典属性研究，夯实法典编纂的理论共识。近二十年来，行政自制取向的政府治理体系改革成就斐然，为行政基本法典的记载和宣示奠定了智识基础，也为行政基本法典继续引领改革提供了坚实依据。行政法律适用标准不统一是当下法治实施领域的突出问题，行政执法和行政审判自身的矫正机制功能颇为有限，唯有编纂行政基本法典才能为统一法律适用提供权威依据。民法典和法治社会建设纲要为法治一体建设构筑了初步规范体系，基于法治政府建设的示范带动效应，作为助推法治一体建设基础规范的行政基本法典编纂尤为迫切。在回溯历史、观照当下和展望未来三重法治语境中辨析行政基本法典的属性，能够回答行政法法典化的中国之问和时代之问。
关键词：行政基本法典；政府治理体系；统一法律适用；法治一体建设
中图分类号：DF3　　文献标识码：A　　文章编号：1005-9512（2023）01-0097-12
一、问题的提出
　　2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》（以下简称：《民法典》）经第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过，我国正式开启“民法典时代”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”〔1〕在全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划中，“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”被正式提上国家议事日程。党和国家的政治决断，为开启行政立法领域的法典编纂工作注入了强大动力，部门法的法典化问题迅速成为近两年国内法学研究的重要问题域。〔2〕
　　就近两年国内行政法学界有关行政法典编纂的相关研究而言，除少数学者立足行政法自身规律性和人类认知局限性角度观察，认为行政法不能、不宜制定统一、完整的行政法典外，〔3〕绝大多数参与讨论的学者都对编纂行政法典的必要性和可行性予以充分肯定。〔4〕更多研究主要围绕行政法法典化的具体模式和路径展开，在行政法法典化模式方面，形成了融实体法与程序法于一体的“实质性法典编纂”和“程序主义编纂”两种不同方案；〔5〕在行政法法典化策略方面，则形成了“一步到位式编纂”和“分步式编纂”两种不同主张。〔6〕
　　无论从世界范围内行政法体系化的一般规律，还是从我国行政法法典化的现实环境来看，行政法典编纂都不可能一蹴而就。《法治中国建设规划（2020-2025年）》（以下简称：“法治中国规划”）提出“健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”的重点领域立法任务，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称：“2021年纲要”）提出“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”等重要领域行政立法任务，表明我国行政法法典化应有的规范基础尚待加强。在经历初期的法典化呼吁、模式论争和框架设计之后，行政法法典化研究应当及时转向更为基础性的原理问题，进一步增强行政法典编纂的理论共识。
　　法典是法律规范的最高表现形式，代表着一个国家法治文明的发展程度。环境法典、教育法典与行政基本法典在国家立法工作计划中的并列放置，释放出行政立法领域基本法典（纲领性法典）与特别法典（领域性法典）分野的信号，行政法法典化议题的讨论由此应及时“归位”到行政基本法典的语境共识之中。在汉语中，“属性”是指人类对于一个对象的抽象方面的刻画，是对象的性质与对象之间关系的统称。作为行政基本法典编纂的逻辑起点和行政基本法典研究的元问题，行政基本法典的属性辨析，事关行政法理论界与实务界能否形成最低共识、凝聚最大合力，进而编纂出体现民族精神、满足时代需要、彰显中国特色的行政基本法典。〔7〕综观近两年国内有关行政法典编纂的理论研究，之所以在名称表述、体例结构、内容安排和概念使用上存在分歧，就在于没有对行政基本法典的基本性质和内在关系形成较为一致的认知。作为“发现单个的法规范相互之间和规则体相互之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络”的立法活动，〔8〕法典编纂的最终产品都是“过去灿烂的法律文化的结晶”。〔9〕本文立足近二十年来我国行政法治的实践发展和当下境况，面向基本实现社会主义现代化的法治战略要求，从历史、现实和未来三个维度，揭示行政基本法典“作为政府治理体系改革的成果记载”“作为统一行政法律适用权威依据”“作为助推法治一体建设基础规范”的三重属性，找准行政基本法典编纂贯彻落实习近平法治思想的结合点和着力点，助力我国行政基本法典编纂事业行稳致远。
二、作为政府治理体系改革成果记载的行政基本法典
　　回望改革开放四十多年来我国行政法治波澜壮阔的发展历程，其大体上经历了三个内驱动力各不相同的发展阶段：一是1989年《行政诉讼法》的颁行，开启了“以司法为中心”的行政法治建设时期，作为下游规范的《行政诉讼法》持续发挥倒逼功效；二是2004年《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称：“2004年纲要”）的印发，开启了“以行政为中心”的法治政府建设时期，作为中游规范的行政行为法和作为上游规范的行政组织法逐步发挥规范功效；三是2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的印发，开启了“以坚持党的全面领导为中心”的新时代法治国家、法治政府、法治社会一体建设时期，“党的领导”入宪入法开始发挥政治保障功效。历经三个阶段的奋斗，以职责明确、依法行政的政府治理体系为标志的中国特色社会主义行政体制已经成为“中国之治”的重要组成内容，这也是行政基本法典予以记载确认和宣示表达的根本底气所在。
（一）浓郁行政自制取向的政府治理体系改革
　　在我国行政法治的发展进程中，2004年是一个重要的“拐点”之年。一方面，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”“国家尊重和保障人权”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等一系列新规定，为政府全面履行给付行政任务提供了直接的宪法规范依据；另一方面，“建设法治政府”一语首次出现在国务院政府工作报告之中，“2004年纲要”进一步提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。自此以后，寄望于通过行政机关自我革新实现法治政府建设目标的“行政自制”取向的行政法治发展道路正式开启。〔10〕
　　作为奏响以行政为中心的法治政府建设序曲的“2004年纲要”，围绕“合法行政”“合理行政”“程序正当”“高效便民”“诚实守信”“权责统一”等六项基本要求，对转变政府职能、提升制度建设质量、推行依法科学民主决策、规范行政执法、加强行政权力监督和有效化解矛盾纠纷等六个法治政府建设基本面向提出了一系列改革任务，并为国务院2008年印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年印发的《关于加强法治政府建设的意见》所延续。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的目标任务，中共中央、国务院2015年印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》进一步明确“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的具体目标。
　　党的十九届三中全会第一次把建设“职责明确、依法行政的政府治理体系”作为深化党和国家机构改革的目标之一，这是“我们党全面总结新中国成立特别是改革开放以来行政体制改革的成就经验，着眼于党和国家事业发展全局作出的重大决策部署”。〔11〕紧接着，“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”作为坚持和完善中国特色社会主义行政体制的核心内容，被写入党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。“2021年纲要”又将“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”作为推动新时代全面建设法治政府的指导思想。2022年8月，中央全面依法治国委员会印发了《关于进一步加强市县法治建设的意见》，制定实施该意见是打通党中央关于全面依法治国决策部署在基层落实“最后一公里”的重要途径。
　　盘点行政法治拐点之年以来我国政府治理体系改革的丰硕成果，可以看出一条极具中国本土特色的“自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”之路。〔12〕以重塑政府职能、促进有效市场与有为政府更好结合的行政审批制度改革为例，自2004年《行政许可法》实施以来，国务院自上而下地先后开展了多轮旨在实现“放管服”为目标的行政审批制度改革，不断从源头上削减行政审批事项、从程序上优化行政审批流程，将更多的行政资源从事前审批转到事中事后监管，最大限度地激发基层、市场和社会的活力。在这一改革进程中，源自浙江的“最多跑一次”改革、“无证明城市”改革和行政审批服务标准化建设经验，以及源自上海的“一业一证”改革、“告知承诺制”改革，先后都获得中央认可，并以行政法规或行政规范性文件、党政联合发文等形式在全国范围内进行推广。2019年4月，中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，通过定期开展法治政府建设示范地区评估认定活动，以“样板效应”和“头雁效应”营造法治政府建设“创优争先”的浓厚氛围。这已经成为加强党的领导、完善法治政府建设的重要推进机制。中国政法大学法治政府研究院于2010年发起设立“中国法治政府奖”，迄今为止已经成功举办六届评选活动，得到了官方和社会的广泛认可，累计入围的154个改革创新项目已经成为展示法治政府建设成果、观察政府治理体系改革的重要窗口。〔13〕
（二）行政基本法典对政府治理体系改革的记载
　　近二十年来，我国行政自制取向的政府治理体系改革呈现出“依靠政治推动、行政落实的内部性制度建构与实施过程”的明显特质，与“以权力分工和制约为中心的传统依法行政路径”形成了适用范围和制度功能上的互补局面。〔14〕特别是在有效整合政治功能和行政功能的中国特色“党政体制”的高位推动和规划引领之下，政府治理体系各个主要环节的改革都取得了长足进展。〔15〕其一，在政府机构职能体系方面，权力清单、责任清单、负面清单制度的全面推行和动态管理，促进了各级政府高效履职尽责；“放管服”改革深入推进，政府与市场、政府与社会的关系逐渐理顺，市场监管、社会治理、公共服务、生态保护方面的政府职能得到更好发挥，法治化营商环境持续得到优化。其二，在依法行政制度体系方面，公众参与、专家论证实效不断提升，行政规范性文件质量保障机制日益健全，政府治理各方面制度更加完善。其三，在行政决策制度体系方面，科学化、民主化、法治化水平持续提高，行政决策制定、执行、评估和问责的全生命周期管控理念深入人心。其四，在行政执法工作体系方面，横向到边、纵向到底的行政执法体制改革稳步推进，严格执法的体制机制保障不断健全；以行政执法三项制度改革为代表的行政执法程序不断完善，以免罚清单为代表的包容审慎监管执法理念稳步推行。其五，在社会矛盾纠纷行政预防化解体系方面，以相对集中行政复议权改革为依托，行政复议在化解行政争议中的主渠道作用开始在局部地区得以实现；行政裁决、行政调解、行政自我纠错等非诉讼纠纷解决机制的分流作用得到加强；行政应诉工作日益规范，“府院互动”实质性化解行政争议机制不断健全。其六，在行政权力监督体系方面，内部行政执法监督和各类外部监督方式逐渐形成合力，政务公开改革和政务诚信建设的倒逼效应开始显现。此外，突发事件应对体系、数字政府治理体系建设近几年来也取得了可喜进展，一个职责明确、依法行政的政府治理体系日渐清晰。
　　政府治理体系改革成果的规范化、法治化程度在这一时期也不断得到提升，行政法治领域呈现“依法行政与依文件行政并举”的多元规范共存局面。一方面，部分行政管理领域改革的成果逐渐被单行法律、行政法规所确认，相关行政规范性文件则起到补强作用，制度的稳定性和可预期性得以保障。例如，《重大行政决策程序暂行条例》和《优化营商环境条例》的颁行，对各地具有典型意义的改革成果予以及时确认；《行政处罚法》的修订遵循“体现和巩固行政执法领域中取得的重大改革成果”“坚持权由法定的法治原则”，对行政执法重心下移改革、综合行政执法体制改革、行政执法三项制度改革、行政裁量基准改革等予以确认。〔16〕又如，行政机关负责人出庭应诉制度改革遵循“地方试验——中央认可——稳步推广——法制固化”的发展逻辑，经过多年的依托文件推动之后在2014年《行政诉讼法》修订时被明确认可，后由国务院办公厅印发的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》予以进一步强化。〔17〕另一方面，部分行政管理领域改革的成果还停留于中央层级的党政联合发文、行政规范性文件层面，依文件行政的色彩较为浓厚。例如，以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制的构建，目前主要还是依靠各类规范性文件在加以推动。在教育培训领域，加大执法力度最直接的依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2021年7月印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》；在食品安全领域，加大执法力度最直接的依据则是中共中央、国务院2019年5月印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》；在信用监管方面，规范依据包括国务院2016年5月印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》、国务院办公厅2019年7月印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》、国务院办公厅2020年12月印发的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》以及中共中央办公厅、国务院办公厅2022年3月印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》；在事中事后监管方面，规范依据主要是国务院2019年9月印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》。如果继续沿用政府治理体系改革成果逐一入法的传统“碎片化”法制生长路径，则又会陷入“立法成本高昂、速度太慢，不利于行政法律规范体系化建构”的窠臼。〔18〕
　　正确处理改革和法治“鸟之两翼”“车之两轮”的关系，坚持“在法治下推进改革，在改革中完善法治”的基本原则，是习近平法治思想的重要科学方法论。“立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。”〔19〕边改边立、循序渐进、零打碎敲式的传统行政立法模式已经表明，多位阶单行立法数量的不断增加，会进一步加剧行政法律规范的肥大化、技术化、松散化和多变化，不利于行政法律规范的常态化适用和遵循。诸如“2004年纲要”的规定也曾经为最高人民法院的个别经典行政裁判所引用，但文件自身所固有的随意性和不确定性等弊病仍然无法摆脱。〔20〕从面向未来社会的“规则之治”角度来看，依法行政模式与依文件行政模式的长期共存，无法实现“用法治给行政权力定规矩、划界限”的固根本、稳预期、利长远功效，〔21〕不利于在全社会培育有限行政的基本理念。国家及时启动行政基本法典编纂工作，能够系统整合现有的单行法律、行政法规、行政规范性文件的规定，全面记载政府治理体系改革多年积累的有益经验，通过法典自身固有的简约性、适用性、逻辑性和稳定性，真正实现依法行政的时代使命。〔22〕通过行政基本法典记载行政自制取向的政府治理体系改革成果，实则是对作为内部行政法建构的法治政府建设与作为外部行政法建构的传统依法行政进路功能互补性的认可。这种合理吸收、及时确认和有效巩固行政改革成果的做法，体现了行政基本法典编纂守正创新、兼容并蓄的品质。二十年来以职责明确、依法行政为取向的政府治理体系改革所取得的丰硕成果，既为行政基本法典编纂奠定了智识基础，也为行政基本法典引领改革提供了坚实依据。
三、作为统一行政法律适用权威依据的行政基本法典
　　在中国共产党的坚强领导和立法机关的持续努力下，我国用三十多年的时间建成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法、刑法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，并随着时代进步和实践发展不断予以丰富完善。习近平总书记指出：“现在，我们的工作重点应该是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”〔23〕“推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法，推进法律正确实施，把‘纸上的法律’变为‘行动中的法律’。”〔24〕