内容摘要：我国于2015年、2019年先后实施了两次特赦。这两次特赦意义重大，不仅彩显了我国政治法律社会制度的优越，也向世人展现了我国依法治国、以德治国的魄力，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。同时，特赦制度存在的缺陷导致具体实践操作中存在困难，应分析我国特赦制度存在的问题，进而从立法规定、执行落实、回归安置等方面入手，进一步完善特救制度。
关键词：宪法；刑事法；特赦；刑罚执行；法治完善
　　2015年8月29日，在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年之际，我国对四类服刑罪犯予以特赦，这次特赦不仅是时隔40年后的第一次，也是现行《宪法》确立特赦制度以来的第一次，更是我国强调法治建设背景下的一次重大实践。四年后，2019年6月29日，为庆祝中华人民共和国成立70周年，践行依法治国理念和人道主义精神，我国对九类服刑罪犯实行特赦。由于没有相关法律对特赦的具体内容和程序做出规定，因而在两次特赦的落实过程中遇到了许多问题，对此，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部五部门联合制定了《特赦实施办法》，指导特赦的具体实践。实践表明，2015年特赦为2019年特赦提供了有益的经验，但是仅有经验是不够的，随着我国法治建设的全面和深入进行，特赦作为一种独具“政治艺术”和“国家智慧”的制度，需要进一步进行法治完善，才能更好地体现国家的“政治自信”和“政治善治”、法治精神和人文关怀。
一、两次特赦的实施
　　特赦是我国宪法规定的一项重要制度，1975年之前实施的几次特赦均针对战犯，由战犯管理所具体操作落实。1982年《宪法》规定特赦之后，一直到2015年、2019年，才先后实施了两次特赦，这两次特赦的对象全部是普通刑事犯，由监狱、社区矫正机关和看守所具体操作落实。
（一）2015年特赦
1.从议案到特赦令
　　2015年8月29日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议，讨论了“关于特赦部分服刑罪犯”的议案，通过了《关于特赦部分服刑罪犯的决定》，该决定自2015年8月29日起施行。同日，国家主席习近平签署《特赦令》，对依据2015年1月1日前人民法院作出的生效判决正在服刑、释放后不具有现实社会危险性的四类罪犯实行特赦。
　　中央政法委和中央有关部门机关立即行动，积极部署特赦工作。2015年9月1日，中央政法委召开会议，专门部署依法做好特赦工作。会议要求各地各有关单位要认真贯彻实施全国人大常委会特赦决定和国家主席特赦令，深刻认识这次特赦的重大意义，以政治责任感和历史使命感，准确把握特赦的总体精神和适用条件，坚持严格范围、审慎稳妥、依法执行落实，要严格依法按程序办理特赦，绝不允许任何单位和个人以权谋私、权钱交易，应做到既不错赦一人、也不漏赦一人，确保经得起法律和历史的检验；强调要进一步明确特赦工作的基本要求和各部门职责任务分工并加强协调配合，尽早部署实施特赦决定的各项工作，确保依法、有序、高效完成特赦任务。为贯彻实施全国人大常委会特赦决定和国家主席特赦令，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部等五部门联合制定了具体实施办法，对依法做好特赦工作做出了具体规定和部署。
2.特赦四类罪犯
　　根据全国人民代表大会常务委员会《关于特赦部分服刑罪犯的决定》、国家主席《特赦令》，以及两高等五部门联合制定的《特赦实施办法》，中央和各省市自治区开始部署特赦的具体执行落实工作。监狱系统、社区矫正系统、看守所系统开始执行落实特赦的具体事项。
　　此次特赦，从内容上看有两个方面。首先，特赦设置了两个前置条件：其一，特赦对象限定为两种特殊类型的服刑罪犯，第一类是正在服刑的在新中国成立前或新中国成立后参加过保家卫国和反侵略正义战争的人员，第二类是“一老一少”正在服刑的罪犯；其二，改造效果作为重要参考标准，罪犯服刑改造了一段时间并且释放后不具有现实社会危险性，服刑时间和改造结果这两个要求必须同时具备。〔1〕其次，将特赦对象分为四类，分别设定了“宽严相济”的具体要求：第一类特赦对象为80岁以上的老年服刑罪犯，基本上失去了危害社会的能力且人数极少，故在符合第二个前置限制条件的情况下全部特赦；第二类特赦对象年龄相对较小、人数相对较多、犯罪情况和服刑情况差别较大，因而做出了特赦的排除性规定，即贪污贿赂犯罪，故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪、黑社会性质的组织犯罪，危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，有组织犯罪的主犯及累犯不得被特赦；第三类特赦对象，必须同时满足“年满75周岁”“身体严重残疾”和“生活不能自理”三个条件，方可被特赦；第四类特赦对象人数多、情况杂，因此限制性条件更为细致，首先是犯罪年龄条件为犯罪的时候不满18周岁，其次是刑罚条件或余刑条件为被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下，最后是排除性条件，即犯故意杀人、强奸等严重暴力性犯罪、恐怖活动犯罪、贩卖毒品犯罪的除外。
　　这次特赦工作在2015年底圆满完成，全国共特赦服刑罪犯31527人，第一类参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争的服刑罪犯50人，第二类参加过保卫国家主权、安全和领土完整对外作战的服刑罪犯1428人，第三类年满75周岁、身体严重残疾且生活不能自理的服刑罪犯122人，第四类犯罪时不满18周岁且被判处三年以下有期徒刑或者余刑期在一年以下的服刑罪犯29927人。〔2〕从服刑层面来看，特赦的31527名服刑人中，社区矫正服刑人21767名，监狱和看守所服刑人9760名。我国刑罚执行体制中，死缓、无期徒刑、有期徒刑由监狱执行〔3〕，缓刑、假释、监外执行由社区矫正机构执行〔4〕，有期徒刑余刑三个月以下、管制、拘役则由公安机关看守所执行〔5〕。可见，此次特赦对象主要以社区矫正和监狱服刑人员为主，涉及的拘役犯、管制犯极少，因此主要采取了两套不同的落实程序。
（二）2019年特赦
1.从议案到特赦令
　　2019年6月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定（草案）》的议案；同日，习近平主席签署发布《特赦令》，根据《宪法》，决定对依据2019年1月1日前人民法院做出的生效判决正在服刑的九类罪犯实行特赦，以庆祝中华人民共和国成立70周年，充分彰显出国家的执政自信，体现依法治国理念和人道主义精神。
　　6月30日，中央政法委召开全国特赦实施工作动员部署视频会议，牵头成立特赦实施工作协调小组，会同有关部门，加强组织领导，推动部门协作、地区联动、军地配合，强化政策指导，形成特赦实施整体合力，依法积极稳妥做好特赦实施工作。各地建立了省委政法委书记为组长的特赦实施工作领导小组，通过召开专题会、制定文件、方案等措施细化任务，层层压实责任，确保中央部署落地见效。
2.特赦九类罪犯
　　对依据2019年1月1日前人民法院作出的生效判决正在服刑的九类罪犯实行特赦，第一类是参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争的，第二类是中华人民共和国成立以后参加过保卫国家主权、安全和领土完整对外作战的，第三类是中华人民共和国成立以后为国家重大工程建设做过较大贡献并获得省部级以上“劳动模范”“先进工作者”“五一劳动奖章”等荣誉称号的，第四类是曾系现役军人并获得个人一等功以上奖励的，第五类是因防卫过当或者避险过当被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，第六类是年满75周岁、身体严重残疾且生活不能自理的，第七类是犯罪的时候不满18周岁被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，第八类是丧偶且有未成年子女或者有身体严重残疾、生活不能自理的子女确需本人抚养的女性被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，第九类是被裁定假释已执行五分之一以上假释考验期的或者被判处管制的。
　　这九类服刑罪犯具有以下情形之一的不得特赦，其一，第二、三、四、七、八、九类罪犯中属于贪污贿赂犯罪，军人违反职责犯罪，故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪，黑社会性质的组织犯罪，贩卖毒品犯罪，危害国家安全犯罪，恐怖活动犯罪的罪犯，其他有组织犯罪的主犯，累犯的；其二，第二、三、四、九类罪犯中剩余刑期在十年以上的和仍处于无期徒刑、死刑缓期执行期间的；其三，曾经被特赦又因犯罪被判处刑罚的；其四，不认罪悔改的；其五，经评估具有现实社会危险性的。
　　在特赦工作落实过程中，全国公安机关对看守所服刑罪犯、待交付执行罪犯和正在仅执行剥夺政治权利的罪犯进行逐一摸排确认；全国监狱共派出调查组2000多个，投入警力8000余人次，走访相关部门、企业、单位、档案馆、史料馆7000多家，调取各类证据材料10000余份，为特赦案件办理打下了坚实的证据基础。截至2021年9月12日，全国检察机关共审查提请特赦案件23211件，纠正刑罚执行机关报请特赦不当案件342件，保证了特赦实施依法进行。全国法院共裁定特赦罪犯15858人，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。
二、特赦落实过程中凸显操作问题
　　国家主席习近平签署《特赦令》后，中央政法委对依法做好特赦工作进行部署，要求不错放一人、不漏赦一人。面对时间短、任务重、要求高的特赦工作，刑罚执行机关尤其是监狱基层民警除了要完成日常职责范围内监区组的服刑人监管、生产管理、业务执勤和值班备勤等工作之外，还要在短时间内查阅罪犯档案，逐一排摸筛查每名罪犯是否符合特赦条件，遇到了一些难以操作的具体问题。
（一）特赦落实监狱工作难
1.监狱调查取证难
　　从2015年和2019年两次特赦工作的实践来看，监狱提取罪犯符合特赦条件的证据比较困难，不仅需要逐一摸排每名罪犯的情况以甄别是否符合特赦条件，还必须外出走访调查取证，其中调取服刑人曾经的参战证据最为困难，不仅需派出多路人员四处奔波，还要面临因有关单位难以积极配合而导致的工作困难。
　　从监狱服刑罪犯来看，现在媒体发达，国家宣布特赦，监狱内的服刑罪犯很快就能得到消息。为稳定罪犯的心态和情绪，各监区均召开大会，组织学习《特赦决定》，确保每名罪犯均准确知晓特赦的范围、对象和条件。对少数特殊案件办理过程中存在疑问的，如监狱拿不准是否符合基本条件的，市检察院、市中级法院往往不同意报送，从而使监狱处于两难境地。从监狱外出走访调查取证来看，存在诸多地方不知晓、协助办理部门不明确、单位不配合的现象。部分地方政府对特赦工作推诿，地方公安机关的特赦工作开展相对滞后，监狱需反复多次进行协调联系，严重影响了工作进度。罪犯曾参战情况调查取证尤为困难，或者因罪犯原所在部队和当地民政部门以涉及机密事项为由不愿提供相关证据，或者因军队驻地搬迁变动无法找到原部队，即便找到也因为时间久远而资料销毁或遗失，无法提供证据，或者因规定不明确而无法对诸如参加维和部队但未出国作战的情形进行认定，凡此现象均导致特赦工作推进困难，效率低下。
2.“释放后不具有现实社会危险性”难以界定
　　因为2015年、2019年前后两次特赦的规定要求“特赦对象为正在服刑”的罪犯，所以“不具有现实社会危害性”的要求实际上是一种服刑改造效果的入围限制条件，而服刑罪犯的再犯罪危险评估一直都是监狱和社区矫正工作的难点。这两次特赦的落实实践中，判断罪犯“释放后不具有现实社会危险性”主要是根据罪犯的罪名、刑期、犯罪情节、前科劣迹、服刑改造表现等综合对比推理判断来确定的，而对比的基准就是《特赦决定》中的规定，如2015年特赦的第四类特赦对象中，“犯罪的时候不满十八周岁，被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的，但犯故意杀人、强奸等严重暴力性犯罪，恐怖活动犯罪，贩卖毒品犯罪的除外”。这种方法虽然能够判断第四类服刑人员，但是涉及其他几类服刑人就很难把握从而流于形式了。而地方公安机关的危险性评估不及时、表述不规范、结论朝令夕改则影响了特赦工作的严肃性。服刑罪犯再犯罪危险评估的研究还不成熟，只能寄希望于监狱、社区矫正理论和实务部门的进一步研究。
（二）特赦落实社会配合难
1.特赦落实的相关工作衔接不畅
　　两次特赦在具体落实中主要分为四个流程。首先，从上到下有两个程序：一为特赦相关文件传达流程，二为特赦总体落实流程；其次，从横向并列主要有两个刑罚执行部门的流程：一为监狱特赦具体操作流程，二为社区矫正机构特赦具体操作流程，此外，还有公安系统的看守所。特赦相关文件传达流程分为六个环节：第一是全国人大常委会决定，第二是国家主席发布特赦令，第三是制定特赦实施办法，第四是司法部监狱局和社区矫正局出台报请特赦有关程序要求，第五是监狱制定具体的特赦实施方案，第六是监区和司法所制定各自的特赦实施方案。实际上特赦总体落实程序分为七个环节，第一是全国人大常委会决定；第二是国家主席发布特赦令；第三是监狱或社区矫正机构排查符合特赦条件的服刑人员并向法院提请特赦建议书且抄送检察院；第四是法院裁定；第五是检察院监督；第六是监狱或社区矫正机构执行裁定；第七是司法所、公安机关负责释放后安置。
　　以上落实流程，由于无法可依，只能靠上级指示下级以及各部门协商合作开展，执行中难免出现特赦工作衔接不畅问题。为了做好特赦的落实工作，实践中把“不错放一个，不漏赦一个”确立为总原则，设置了 “六关”，即摸排甄别关、调查取证关、风险评估关、报请程序关、依法裁判关、法律监督关。〔6〕尽管有上级指示和部门合作，但还是遇到了三个突出问题：一是特赦的落实操作工作缺乏相关法律规定，导致各个部门在衔接过程中权责不明；二是全国各地的特赦实施方案总体一致，但是在个别具体操作过程中出现了工作程序不统一、要求不统一的问题；三是缺少符合特赦条件的服刑人员被漏赦的救济机制。特赦是国家大事要务，政府机关应大力协助，尤其是涉及转业复员军人犯罪服刑符合特赦条件的需要军队大力协助，而实际上只有监狱在全力推进这一工作。
2.被特赦人员释放后安置难
　　就笔者调研情况来看，监狱特赦后被释放人员还遇到了一个较为普遍的问题，即特赦后安置难问题。虽然《监狱法》第37条规定，“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、抚养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济”。但在实践中该项规定缺乏可操作性，刑满释放人员的就业一直是困扰政府和社会的难题，特赦人员的安置更不例外。在特赦落实过程中，司法部召开党组会议专题研究部署特赦落实工作时提出：“要切实做好特赦人员安置帮教，加强对特赦人员的帮扶救助，帮助解决实际困难，促进他们尽快融入社会。”实践中，虽然每次特赦都得到了相关部门的高度重视，总体上看，监狱与相关部门的衔接工作也比较顺畅，但仍然存在一些问题，给特赦工作的落实带来了一定困难。
三、特赦实践中存在问题的原因分析
　　特赦实践中遇到取证难、安置难等难题，其原因固然众多，但与特赦理论研究肤浅、特赦法规严重不足具有一定关联。特赦理论研究肤浅，对特赦的认识必然不深不透；特赦法规缺乏，即特赦法空缺、《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》有关特赦规定简陋、《监狱法》《社区矫正法》根本无规定，导致了特赦落实无法可依的困境。
（一）特赦理论研究肤浅
1.特赦定义有分歧
　　理论界对特赦的研究较为薄弱，统计中国知网上与特赦相关的文章共有287篇〔7〕、专著共有7部〔8〕，大部分著述没有细致阐述特赦的定义〔9〕，涉及特赦定义的著述较少，且特赦定义不一致。特赦的定义可分为两类，一类是“宣告观”，以马克昌、高铭暄、赵秉志、阴建峰等人为代表，得到了学界的普遍认同成为通说；另一类是“对象观”，以陈兴良、陈云生为代表。宣告观认为，“所谓特赦，是指由国家元首或者最高国家权力机关以命令的方式，对已受罪刑宣告的特定犯罪人，全部或部分免除其刑罚执行的制度。”〔10〕对象观认为，“特赦是指国家元首或最高权力机关对被追诉人和被判刑人免除罪与刑或减免刑罚的法律制度。”〔11〕对这两种观点进行评价的前提是确定评价标准，特赦是一个起于决定、经过宣告、止于落实的系统整体过程，因而应以特赦的系统整体为标准来评价特赦的定义。