我国环境公益诉讼制度的司法实践与反思

　　孙茜*

摘要　修订后的《环境保护法》施行以来，公益诉讼制度的实施对我国环境保护发挥了重要、积极的作用，尤其在保障公众参与、排除地方干扰、实现环境正义和提升司法公信力等方面效果显著。但是，由于种种因素的制约，环境公益诉讼制度的整体功效尚未充分发挥。为此，本文通过对环境公益诉讼制度一年来的实践运行现状的考察及问题的反思，提出了完善我国环境公益诉讼制度的建议。

　　关键词　环境公益诉讼　实施功效　职权配置　立法完善　综合治理

　　2015年1月，修订后的《环境保护法》施行。2015年7月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》实施。1年来，全国各级法院以修订后的《环境保护法》的施行为契机，正确适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，充分发挥环境公益诉讼审判职能，在促进提升国家环境治理能力方面发挥了重要的作用。

　　一、环境公益诉讼的运行现状及司法效果

　　（一）环境公益诉讼的运行现状

　　2015年修订后的《环境保护法》实施以来，截至到2016年5月，全国法院共受理环境公益诉讼一审案件82件，审结28件。社会组织共提起环境公益诉讼64件，其中环境民事公益诉讼63件、审结20件，环境行政公益诉讼1件。检察机关共提起环境公益诉讼18件，其中环境民事公益诉讼7件、生效1件，1件被告提起上诉；环境行政公益诉讼10件，当庭宣判4件，撤诉1件，审结5件；环境行政附带民事公益诉讼1件。这些案件呈现以下特点。

　　1．受理案件数量激增，地区发展不均衡。2015年以来，环境公益诉讼案件数量历经了从一位数到二位数的发展历程。2007-2014年，全国法院受理环境公益诉讼案件65件，其中环境民事公益诉讼57件，环境行政公益诉讼8件，年均受理8.1件。而2015年一年受理的环境公益诉讼案件数量59件，接近7年受理案件数量总和。

　　2015年全国大半以上的环境公益诉讼案件集中在江苏、贵州、福建、山东，这些地区共计收案34件，占全国案件总数的近60％。同时，也存在不同地方检察机关的工作推进速度不一，发展不均衡的问题。例如，试点以来，检察机关共起诉16起公益诉讼案件，其中民事公益诉讼案件主要集中在江苏、广东、云南3省，行政公益诉讼则分布较为均衡，贵州、山东、福建、安徽、吉林、湖北、江苏、陕西等多省都有所涉及。

　　2．案件类型体现了人民群众普遍关注的环境问题。在受理的环境公益诉讼案件中，水污染公益诉讼案件41件，大气污染公益诉讼案件14件，土壤污染公益诉讼案件10件，固体废物污染公益诉讼案件9件。另有破坏资源公益诉讼案件5件（其中破坏土地、草原、森林、海洋、濒危野生植物各1件）、破坏自然保护区公益诉讼案件2件、破坏人文遗迹公益诉讼案件1件等。

　　3．提起环境公益诉讼的社会组织相对集中。2015年提起环境公益诉讼的社会组织共10家，其中中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中华环境保护基金会、北京市朝阳区自然之友环境研究所等规模较大、组织机构相对完善、诉讼能力较强，其起诉案件占受理案件总数的近70％，与民政部门统计符合环境公益诉讼原告主体资格条件700余家的社会组织数量形成鲜明对比。

　　4．原告诉讼请求大多体现了损害担责的诉求。在受理的环境公益诉讼案件中的43起原告提出停止侵害的诉请，56起提出修复环境的诉请，42起单独或者在要求被告承担修复责任的同时，提出被告可以支付金钱赔偿的诉请。还有部分案件提出被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的诉请。大多数环境公益诉讼案件处于污染正在发生或者已经发生、社会公共利益遭受损害的情形，反映出社会公众对环境司法阻却违法，救济损害功能的认同。

　　（二）环境公益诉讼的司法效果

　　《环境保护法》第1条明确该法具有保护和改善环境、防治污染和其它公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的立法目的。《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条将保护社会公共利益作为环境公益诉讼制度的目标。同时，《环境保护法》第53条首次以法律的形式确认公众具有获取环境信息、参与环境保护和监督环境保护3项具体的环境权利也需要通过环境公益诉讼来予以实现。环境公益诉讼既具有环境司法救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷、形成公共政策等功能，〔1〕兼有保障公众参与、排除地方干扰等作用。就环境公益诉讼一年来的实施情况看，其制度功效主要体现在以下方面。

　　1．畅通公众参与的诉讼渠道。《民事诉讼法》第55条第5章“诉讼参加人”第一节“当事人”之中，对提起民事公益诉讼的主体资格作出原则规定，解决了公益诉讼案件受理的“瓶颈”问题。修订后的环境保护法第58条规定了提起公益诉讼的社会组织应当符合的具体条件，使得民事诉讼法建立的民事公益诉讼制度更加具体、操作性更强。同时，立案登记制的实施改变了部分地区案件受理上的土政策，全国各级人民法院按照立案登记制要求开展工作，依法审查、及时受理涉及本区域环境保护的公益诉讼案件，较好地贯彻了立案登记制改革要求。在审理过程中，受案法院严格按照最高法院相关司法解释和指导意见，实行案件受理、调解情况公告制度，公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿和生态环境修复效果报告等信息，保障社会公众的知情权，展示了人民法院依法维护环境权益的决心，提升了司法的公信与权威。

　　2．扩大司法保护环境权益的范围。一年来，受理案件类型从因水、大气、土壤等环境要素污染造成损害提起的公益诉讼，逐步发展到对野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区等遭受破坏提起的公益诉讼，案件类型呈现多样化发展趋势。例如，四川省甘孜市中级人民法院受理的危害濒危保护植物公益诉讼案、河南省郑州市中级人民法院受理的破坏不可移动文物公益诉讼案、山东省青岛海事法院受理的康菲公司溢油公益诉讼案等，将生物多样性、人文遗迹、海洋生态环境等权益的保护纳入司法救济的范围。从结案情况来看，原告的诉讼请求大多得到了全部或者部分支持，环境侵害、破坏生态行为得到制止，裁判明确了环境修复义务的履行，以及环境修复费用的承担，有的还制定了环境修复的方案和标准等等。

　　3．克服诉讼的主客场因素。人民法院运用集中管辖、指定管辖、提级管辖等措施，确保公益诉讼案件得到及时公正的审理。贵州省高级人民法院根据主要河流的流域范围将全省划分为4个生态司法保护板块，由4个中级法院、5个基层法院集中管辖环境保护案件。江苏、湖北、广东、兵团法院亦确定部分中级法院就环境公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条的规定，江苏省泰州市中级人民法院依法受理泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等环境民事公益诉讼案、福建省南平市中级人民法院依法受理北京市朝阳区自然之友环境研究所与福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等环境民事公益诉讼案等案件的公正审结，环保组织诉诸司法解决环境问题的信心增加。

　　4．监督环境行政执法。环境保护行政主管部门在环境保护中所起的作用居于首位，司法的作用主要在于监督行政机关依法行政。〔2〕2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会授权决定实施，明确在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽等13个省、自治区、直辖市试点地区，针对被告有污染环境、破坏生态，侵害食品药品安全领域众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，检察机关作为公益诉讼人，可以提起公益诉讼。2015年12月16日，山东省德州市庆云县人民法院受理的庆云县人民检察院诉庆云县环境保护局环境行政公益诉讼案，是试点的第一起行政公益案件。2015年12月22日江苏省常州市中级人民法院受理的江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙环境民事公益诉讼案，是试点的第一起民事公益诉讼案件。检察机关先后提起的16起公益诉讼案件，试点法院全部受理。审理过程中，对于经过检察机关诉前督促程序后，行政机关未纠正违法行为或未依法履职，污染仍然持续的案件，在送达起诉材料、组织证据交换时，支持检察机关试点工作、排除地方干扰，依法开展释明、督促工作，促使行政机关履行法定职责，使公共利益得到及时维护。目前所受理大部分案件的被诉行政机关在开庭前即纠正了违法行为，取得了良好的法律效果和社会效果。贵州省福泉市人民法院、山东省庆云县人民法院受理案件后，督促政府和环境保护主管部门加强对污染企业的整改力度，关停违法生产。安徽蚌埠淮上区人民法院协调被告蚌埠市国土资源局采取有效措施，督促违法企业将违法建筑占用的土地进行复垦并达到一般耕地标准，通过了专家组验收评审，违法状态在诉讼过程中就已经消除，诉讼请求全部实现。