【摘要】因悬挂横幅导致的“地域歧视第一案”已适用民事程序调解结案，然而，这起案件并非民事案件。该悬挂横幅的行为是国家机关工作人员在工作时间和职责权限内，行使行政职权、运用行政权力的行为，属于行政行为，且具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。该案件当作民事案件审理有其内在的深层原因，其中暴露的我国行政法律的缺陷已不容忽视。行政法治的不健全，必然会影响到国民对法治进程的信仰，完善我国的行政法治建设已迫在眉睫。
　　【关键词】民事行为；行政行为；可诉性；法律完善
　　一、案情简介

　　2005年3月，深圳市公安局龙岗分局龙新派出所在辖区内悬挂了“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪的一旦案件破获，奖励500元”和“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”两条横幅。4月，河南籍公民任诚宇和李东照以该行为侵害了两人的名誉权为由，向郑州市高新区人民法院提起民事诉讼，要求法院判令被告依法就其侵权行为对原告公开赔礼道歉，并将道歉内容在人民法院认可的国家级新闻媒体上公开发表。郑州市高新区人民法院受理了此案。

　　2006年2月，该案经郑州市高新区人民法院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：被告深圳市公安局龙岗分局向原告河南籍公民任诚宇、李东照赔礼道歉，原告任诚宇、李东照对被告深圳市公安局龙岗分局表示谅解，原告自愿放弃其他诉讼请求。

　　二、行为的性质分析

　　这起案件看似已经结束，然而这起案件折射出来的问题却不能不引起我们的进一步思考。这起纠纷的定性正确吗？是民事纠纷还是行政纠纷？与此相应，这起案件适用的程序正确吗？

　　郑州市高新区人民法院受理该案的依据可以从《成都商报》对该院院长的一篇专访报道中窥知一二。在该报道中，郑州市高新区人民法院郑水泉院长表示，这起案件是作为民事案件受理的，具体案由是侵犯公民名誉权。郑院长认为，自“横幅事件”发生后，经媒体曝光，互联网转载，影响到全国各地，原告在郑州看到相关报道，认为侵犯其名誉权。民事侵权案件可以由侵权行为地法院管辖，因此郑州市高新区可以认定为侵权结果发生地，该地基层人民法院有管辖权。在面对“既然此案被告主体是国家行政机关，为何以民事案件立案”的疑问时，郑水泉院长解释说，虽然被告是行政机关，但是实施的侵权行为属于侵犯他人名誉权，实施的是一种民事侵权行为，因此可以作为民事案件受理。[1]

　　从郑水泉院长的解释中我们可以看出，郑州市高新区人民法院之所以会将这起案件认定为民事案件，是因为其从侵犯的权利类型（名誉权）入手推出侵权行为的类型（将其认定为民事行为）。然而，不同性质的行为可能侵犯同一性质的权利类型。侵犯他人名誉权的既可能是民事行为，也可能是行政行为，还可能是犯罪行为，我国《刑法》第246条规定的侮辱罪就是惩罚这种严重侵害公民名誉权的犯罪行为。某一侵权行为的类型并不取决于它所侵犯的权利的性质，而仅取决于该侵权行为本身。具体到本案来说，侵权行为是深圳市公安局龙岗分局龙新派出所悬挂上述横幅的行为。这起纠纷是民事纠纷还是行政纠纷，要使用何种程序，必须要从该行为本身入手，即分析此行为是否是行政机关运用行政权力所为的行为。

　　首先，该行为的主体是享有行政职权的行政机关，然而行政机关还可能作为民事主体参与民事活动。因此，行为的主体并非问题的实质，问题的实质在于具体法律关系中行政职权的运用与否。对此进行判断的一个实用方法是，如果一个行为公民、法人和其他组织不能实施，只能由特定的机关和组织来实施，或者即使能实施，也无法达到行政机关所能达到的效果，那么这种权力就是一种公权力，这种行为就是运用公权力的行为。而如果一个行为是任何一个组织或个人都有权实施且实施效果没有差别的话，这种行为可能就是民事行为。

　　按照这样的标准来分析，首先，我们假设“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”这一横幅是某一公民制作的并署上了他的大名。可以想见，当这个横幅悬挂出来的时候，不少人会哑然失笑。因为公众很清楚这个公民根本就不具有“坚决打击”的能力和权力。这样的横幅除了徒有喜剧效果之外，不再有其他的作用。然而本案却不同，本案中的横幅恰恰是深圳市公安局龙岗分局龙新派出所制作悬挂的，并署上了辖区派出所的字样。任何人都不会怀疑公安机关“坚决打击”的能力和权力，任何人看到这一横幅，都会想到这一横幅背后的公权力的严肃面孔，并为这一严肃面孔所震慑，这也正是龙新派出所挂出这一横幅的目的所在。正是从这种对比关系中，我们看到了这一横幅中公权力的运用。根据行政法定权限，公安机关的人民警察依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等。“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”，是龙新派出所打击犯罪的意志表达，是公安机关根据《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》等法律赋予自己的打击犯罪活动的法定职责，行使自身权力或曰履行自身职责的行为。

　　其次，分析“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪的、破获案件的，奖励500元”这一横幅内容。这一行为中行政权的运用较为明显，该行为属于行政奖励。在本案中，奖励的条件是相对人举报了河南籍团伙敲诈勒索犯罪，并且案件得以侦破。符合这一条件，则该相对人可以得到行政机关给予的500元物质奖励。

　　由此可见，本案中，深圳市公安局龙岗分局龙新派出所悬挂横幅的行为，是依法打击辖区内违法犯罪活动，维护社会治安秩序和保护公民生命财产安全的行为。其悬挂横幅的行为是国家机关工作人员在工作时间和职责权限内，行使行政职权，以龙新派出所的名义，体现龙新派出所打击犯罪意志的运用行政权力的行为，而非与他人建立民事法律关系的民事行为。在这起案件中，原告任诚宇和李东照与被告龙岗分局之间显然不存在民事法律关系，龙新派出所悬挂横幅的行为也显然不是民事行为，因此这起案件不是民事案件，不能适用民事诉讼程序。那么此案能否适用行政诉讼程序，是否属于行政诉讼的受案范围呢？

　　三、行为的可诉性分析

　　在此之前，对“地域歧视第一案”是否属于行政诉讼受案范围这一问题进行讨论的也不乏其文，例如在《“歧视河南横幅案”谁有司法管辖权》一文中，刘飞宇博士在否认了该行为属于民事行为之后，也对该行为是否属于行政诉讼的受案范围作了分析。刘飞宇博士认为，深圳市公安局龙岗分局龙新派出所挂出两个横幅的行为，“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”仅仅是一个口号，没有法律效果，不是一个行政行为，更不是一个行政决定，不存在针对该行为提起诉讼的救济途径；“凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪的、破获案件的，奖励500元”与任、李二人没有法律上之“利害关系”，任、李二人不具备原告资格，因此法院应当裁定不予受理。[2]总而言之，在否定了该行为属于民事行为之后，任、李二人实际上无法获得司法救济。笔者对此持怀疑态度。

　　首先，分析悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”横幅这一行为。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《行诉解释》）第1条规定：“公民、法人、其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据最高人民法院行政审判庭的权威说法，本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。[3]最高人民法院副院长江必新曾作进一步解释，该概念包括三个方面的内涵：第一，行政行为是具有国家行政管理职权的机关和组织所实施的行为，这一条件是主体条件。第二，行政行为必须是与行使行政职权有关的行为，这一条件是内容条件，即行为的内容必须与行使行政职权有关。第三，行政行为必须是对公民、法人和其他组织的合法权益产生实际影响的行为。这一点是行政行为的后果要件。[4]