内容提要：欧陆国家从中世纪到近代的转变很大程度上是治理模式的变化，即中世纪被动式的司法性治理被主动的行政性治理所取代。官僚政治的崛起、行政官僚取代司法官吏成为国家治理的核心力量正是这一新的治理模式得以建构成形的基本力量。在这一转型历程中，法律人成为近代国家急需的行政人才的中坚力量。这一变化在近代早期的法国体现得最为明显。
关键词：依法治理　官僚政治　近代　国家治理　法国
　　布罗代尔曾经写道，现代国家无论如何总要打碎或改造以往的形态和体制：行省、自由市、领地以及规模极小的国家。但“世界的君主”这顶帽子对基督教世界肯定已不再适合。在保守和革新之间，欧洲选择了后者。或者更确切地说，革新征服了欧洲。同欧洲相反，世界的其余地方始终在玩老把戏，唯独欧洲革新了政治（当然不仅仅是政治）。然而必须注意的是，经过现代化改造的新国家，同过去一样，仍是众多职责和权力的汇聚。它的主要任务几乎保持原状，只是统治手段在不断改变而已。国家的第一项任务是要让国民服从，控制社会中的潜在暴力，防止可能出现的各种过激行动，并代之以马克斯·韦伯所说的“合理暴力”。[1]而这种借助于“合理暴力”实现的对现代国家的全面控制的统治方式的形成经历了漫长的岁月。
一　近代国家治理转型的历史背景
　　公元843年，查理曼帝国三分，整个西欧再次陷入混乱，封建化进程开始，并在12世纪到达顶峰；公元11世纪中叶，罗马教会开始了被后世称为“教皇革命”的改革运动，教皇势力在格利高利七世到英诺森三世时期盛极一时；公元962年，奥托一世加冕为神圣罗马帝国皇帝，在11世纪后半叶开始复兴的罗马法学说中，神圣罗马帝国被视为已覆灭的西罗马帝国当然的继承人。在这一背景下，欧洲的权力格局呈现出一种非常奇特的态势：一方面是以罗马教会和神圣罗马帝国为代表的试图建立普世政权的势力，另一方面则是在欧洲各地随处可见的封建化、离心化的倾向。罗马教会与神圣罗马帝国建立普世政权的努力最终归于失败，一方面当然是由于二者之间的相互竞争，更重要的也许是他们的历史命运使然——无论是罗马教会还是神圣罗马帝国，实际上都无力掌控足够的资源和治理技术来削平所有的地方势力，他们也未能建立起自己足够稳固强大的政权基础，以全面安抚和收编各种离心势力，相反，他们只能通过策动不同的离心势力之间的争斗来维持一种大致的均势。至14世纪初年教皇的“阿维尼翁之囚”（1308-1378年）以及1356年确定皇帝选举制的《金玺诏书》的颁布，在西方世界建立普世政权的努力已经彻底破产。而在社会下层，则是普遍的离心化趋势，各级封建主在自己占据的地盘上各自为政。按照埃利亚斯的说法，当离心化的趋势达到一定程度时，必定会有激烈的反弹，由此产生新的垄断独占机制。[2]这一新的垄断独占机制最初只能从中世纪中期封建社会自身的特定条件下破茧而出。正如学者所指出的，“在12、13世纪，强化政府的最佳方法是改进司法管理，说服或者强迫臣民服从法庭”。[3]在封建社会中，世俗政府的统治方式“特别被限制在一个新模式中，它成为本质上是‘司法’的执行者”。在此模式中，司法成为“政治权力的核心形态——其特点正如封建政治实体的真正性质那样。”[4]这一统治模式的确立除了当时的技术和资源尚不足以支撑现代式的行政之外，还有两个主要原因：一是中世纪的法律观念；二是封建体制本身所含有的互惠契约式的要素。在中世纪的观念中，法律是世界秩序的一部分，它是不可改变的。法律来自于上帝的意志，且只有“上帝才是所有法律的渊源”。一切人，无论是统治者还是臣民，邦国还是市镇，都有同等的义务去维护它。正如麦基文（Charles H. Mcllwain）教授所说，“中世纪‘统治’主要是一个解释性的行为，在这里，我们所谓的‘行政’和‘立法’部门服从于我们所谓的‘司法’部门。”[5]在这一时期里，政治权力仅具有解释与运用现存法律的单一“司法”职能。[6]除了法律观念上的原因外，这一“司法统治”模式也与封建体制本身所隐含的互惠式契约有关。封建契约本质上被视为一个“庇护—效忠”契约，即领主为附庸提供庇护，以换取附庸的臣服和效忠。一般来说，领主所能提供的庇护包括两种：一是在附庸受到外部侵犯时给予军事支持，保护附庸不受侵害；二是调处附庸之间的内部争端，对附庸之间的争讼作出公正裁判。附庸对领主的义务则有服役、陪审和援助。因此，战争和司法构成了封建统治的基本内涵。当然，尽管战争在这个时代异乎寻常的普遍，但战争始终只是社会治理控制的非常规方式，相反，尽可能地以和平的方式调处附庸之间、附庸与领主之间的纠纷，才是封建治理控制的常态。各级领主法庭构成了日常社会治理的核心。[7]对于处在封建体制顶端的国王来说，正是召集直接封臣审理附庸之间的争讼，才得以彰显他在国内政治——而非他自家的庄园治理——中的地位。在这一意义上，我们同样可以说，司法是当时社会“政治权力的核心形态”。
　　大体上至14世纪前后，“国王”已成功地被塑造成王国内独一无二的、有权裁断一切纠纷的大法官，在理论上已经基本确立了超越于地方领主的对臣民的治理权力，即国王对普通民众的权威不再限于其自有领地之内，而得以深入其封臣的领地之内。这一观念借助于一整套高度组织化的力量的实施，使得新兴君主国才真正成为一个由新兴君主们可以有效控制的统治单位，完成真正意义上的国家整合。在中世纪后期的法国，这一整套高度组织化的常规治理机构乃是各种王室法院。一方面，御前会议更大程度上只是一个中央决策机构，它的决策很大程度上依赖于各种王室法院的常规治理来将之贯彻实施；另一方面，在中世纪中后期的政治观念和实践中，国王的权力并不是一个主动性的管理的权力，更大程度上是经由被动性的司法事务的处理来实施他的统治，几乎所有现代观念中的纯粹的行政事务，都是经由王室法院来管理的。[8]正是在这一意义上，近代国家建构的进程是一个司法史的进程，而非政治史的进程。[9]
　　对中世纪中后期的法国而言，借由高度技术化的管辖权争夺，以巴黎巴列门为中心的王室法院系统实现了将王权扩张到王国之内的每一个地方、每一个人的目标。以巴黎巴列门为中心的王室法院系统在司法、行政、警察领域的日常运作，构成了新兴君主国常规治理的核心，这一经由本质上属于司法式的常规治理，使得新兴君主国在相当程度上摆脱了君主个人意志的反复无常，使得“国王的专断意志和反复无常不得不限制在很小的范围内，出了这个范围，他得仅仅以公共利益为依归，并让自己的行为与普遍的愿望而非与个人的一时兴致相吻合”。[10]这一以巴黎巴列门为核心的常规治理体系，在相当大的程度上促成了“一种新的权力体系和政治秩序的出现。它以国王为权力中心，把原来分散的地方主义权力聚合起来，形成一种整齐、有序、非个人的（或抽象的）权力体系。这种权力体系将封建主义的权力义务变成了君臣关系，私人权力变成了公共权力。”[11]早在16世纪，埃隆（Du Haillon）就曾写道，巴列门已成为臣民服从国王命令的纽带。[12]在稍晚一些时候，法国法学家卢瓦佐（Charles Loyseau）也指出：法兰西如果没有巴列门，就会像意大利和德意志一样成为一个分崩离析的国度。正是通过巴列门这一中介，法国国王才得以将他们所继承的零碎的土地整合成为一个单一的王国。[13]
　　当以司法主权为核心的王权统治的合法性论证，业已借助于以巴黎巴列门为中心的王室法院体系初步实现了新兴君主国的国家整合之后，这一本质上的司法性统治必然进一步要求王权突破法律领域的封建化，[14]实现国家领土范围内的法律统一。但是，王权要真正打破中世纪后期它赖以整合国家的司法主权概念，那就意味着国家治理模式的全面转型，即国家的治理将通过具有最高权威的立法并借助于庞大的行政官僚机构以实现对国家的全面控制。
　　大体上，路易十四时代的国家治理从实践层面上已然清晰地完成了这一转变。这一转变意味着中世纪式的被动的、运用司法权展开的治理开始转变为以立法权和执行权（或曰行政权）为核心的更为积极主动的治理。其中，一方面，国王垄断了立法权，并理所当然地被视为王国内唯一的立法者，国王借助于立法者的身份通过统一的立法整合国家，并进而借助于统一的立法推进社会变革，立法权成为国家权力的核心，立法权的运用成为国家治理的起点；[15]另一方面，国家治理的绝大部分职能由司法官吏转由新兴的行政官僚掌控，新兴的行政官僚被界定为立法的执行者。[16]
　　在马克斯·韦伯看来，法典编纂与官僚阶层本来就是一个问题的两个方面，而这两个方面构成了“合理国家”或“理性国家”的基础。[17]马克斯·韦伯认为，只有官僚制才为一个合理的法律——以“法令”为基础、经概念性体系化而形成的——之执行提供了基础。[18]韦伯将之表述为近代官僚制的第一个原则，即“各部门有（通常是）依据规则——法律或行政章程——而来的、明确的‘权限’”。他同时提到，在近代官僚制中，业务的执行须遵照一般规则，这些规则必须是：明确的、全面包罗的以及可以学习的。他强调，近代的职务行使——以规则为准，乃是根深蒂固的。经由合法程序赋予某一官府处理一定事务的权限，并不意味着此一官府可以根据（针对个别事件的）个别命令来处理，而只是赋予它抽象的、规制事务的权限。[19]韦伯也同时指出，罗马法之理性化为一套可以科学地处理的概念体系，也只有在政治制度步入官僚化的时期，才达到完美的境界。[20]
　　按照巴斯泰罗内的说法，从16世纪下半叶开始，由法学家和法官从理论上阐述的国家已经具有了一种官僚制度的面貌，在这种制度中，在君主最高权的抽象形象治下，公共官吏已成为活跃的人物。[21]法国的这一历史进程可以追溯到黎塞留时代。在黎塞留治下，可以发现法国突然的、显而易见的官僚化进程。在黎塞留之前，地方行政长官将他们的职位视为他们的私产；之后，新的行政长官成为根据国王意愿分派的固定职位。[22]黎塞留及其继任人着手建立的理性化的行政机器，使王室第一次能够直接在全法国实施控制和干预。[23]到了路易十四时代，一个全新的行政官僚体系开始清晰地呈现。约翰·B.沃尔夫（John B. Wolf）分析了路易十四统治时代文件数量的变化。他说，在路易十四治下，文件的数量以几何级数增长。1661年，一位国王秘书和一位助手以及一些办事员即可处理这些文件，但到1685年则要求一支由抄写员、办事员、秘书和官僚组成的小型部队。掌握书写的人获得了彻底的胜利。秘书和大臣执掌着先前属于王公显贵们、将帅们、市政当局和等级会议中贵族们的权力。他由此得出结论：一方面，文件数量的急剧膨胀反映了王室统治对王国日益增加的影响。更为重要的是，这一现象预示了新的时代——行政官僚统治的时代——正在到来。在这一行政官僚统治的时代中，国王缓慢地但实实在在地服从于他的统治程序；约翰·B．沃尔夫不无风趣地说，在路易十三说出“我的国家”的地方，路易十四在他统治的最后二十年不断地说他作为“首席公仆”的“这个国家”。[24]彼得·柏克（Peter Burke）主张绝对君主制确实给了路易十四更多权力，路易十四一开始也宣布了个人统治，但随着官僚制度愈来愈强大，他的政府看来也就愈加非个人化。[25]到17世纪80年代，国王统治事务已经成为“动员王国潜力服务国家”的进程。[26]在波齐看来，这一变化意味着统治者“开始使自己在概念上区别于统治者有形的个体；我们可以换一种方式说，它把统治者包容在它自身之中，通过他放射出它自身的能量。”波齐认为，这便是路易十四宫廷的一部分意义，在那里尽管国王的外形被抬到了超人的地位，散发出一种非尘世的亮度（“太阳王”），但他代表了一种事业、一种实体和一种比国王自身拥有的大得多的权力。[27]
　　从路易十四时代开始，我们由此看到了一个全新的统治方式。一方面，在这一新式国家中，国家本质上通过权力的非个人化和客观化，超越作为它的元首的有形的个人而形成的。法律通过这样一些人使国家具有人为的组织化实体的形象，这些人在原则上可以互换，他们在其官场活动中应能施展他们得到认可的能力，他们对国家有管家一般的忠心，并且忠于委托给他的国家利益。[28]另一方面，这些人被组织进一个非常庞大、构建和管理得非常精巧地致力于行政活动的公共机构整体中。在这一公共机构整体中，统治是在一个把国家权力（按照中央集权形式设计的）与一系列功能结合起来的有规定规范的机构的指导和控制之下进行的，统治的每一种功能都被委托给一个机构，每个机构都拥有明确划定的权限和标准；在机构之内，除了最高层可以作出关于国内外安全事务的特别的“政治”决策或者更广泛地指导其政策外，所有单个决策都要有法律根据——即把一般的法律条款仔细用于确定的和有事实证据的环境。这样，国家或者说统治者成为了自身颁布的法律的工具，以实现统治活动的系统化、各部分行动协调，可预报、稳定不变和非个人化。[29]一个现代意义上借由立法主权实现的官僚依法治理的全新的国家治理模式由此成形。
二　官僚的崛起与近代国家治理的转型
　　这一官僚依法治理模式的形成，最核心的表现是国家权力和职能的迅速扩张，并且权力的重心由司法领域向行政领域偏移。[30]司法机构传统的行政职能已经无足轻重。在这一进程中，尽管政府并未将各巴列门排除出行政领域，但正如托克维尔所指出的：政府逐渐扩大自己的势力，以至几乎全部占领了这个领域。[31]托克维尔也敏锐地观察到，事实上，各巴列门反对王权的斗争，差不多总是集中于政策问题，而非集中于政府问题。也就是说，敌对双方所争夺的不是行政权，而是立法权。与此同时，由于中央政府及其代理人变得更加老练、更加精明，各巴列门越来越不过问真正的行政问题；它日益像保民官，而不像行政官。况且时代不断为中央政府开辟新的活动范围，而法庭缺乏灵活性，跟不上政府；新的案件层出不穷，它们在法院中无先例可循，它们与法院的常规格格不入。社会的飞跃发展，每时每刻都产生新的需求，而每一种新的需求，对中央政府来说都是一个新的权力源泉，因为只有中央政府才能满足这些需求。法院的行政范围始终是固定不变的，而中央政府的行政范围是活动的，而且随着文明本身不断扩大。[32]
　　这个中央政府的中心就是国王。对路易十四来说，国王是一种职业（他称为“国王的职业”）。[33]国王通过各种会议来维持统治。尽管这些会议名目繁多，但正如J．H．申南指出的，事实上只有一个会议，即国王会议。只因国王以各种不同的名称召集处理不同的事务而有不同的名称而已。会议的成员随会议的性质而变动，但所有成员都是国务顾问。[34]这些会议主要有最高国务会议、王室财政会议、政务会议、国务会议、财政会议、枢密院以及临时因事而设的大大小小各种会议。其中，最高国务会议相当于内阁，由国王召集三到五位大臣（其中外交国务秘书、军事国务秘书和财政大臣通常都位列其中）讨论国家所有重要议题；王室财政会议于1661年废除财政总监后设立，由国王、财政会议主席（由财政大臣兼）和两位受命负责财政的国务顾问组成，是王室财政政策的最高决策机构；政务会议讨论各省总督呈递的报告并作出回应指示，其成员包括国王、大法官、国务秘书、财政大臣；而国务会议相当于最高国务会议的下设机构，由国务顾问和王室审查官组成；枢密院比较特殊，国王本人并不参与枢密会议，由大法官代表国王主持，其主要功能是处理各种一般法院无法处理的案件，主要是各种调案。[35]除了国务秘书、大臣们这些重臣之外，各委员会主要由国务顾问组成，在国务顾问之下则是国王直接任命的王室审查官。这些由法律专业出身的专业官僚成为中央治理的核心力量。
　　在这一国王和他的各种会议运作的中央治理中，路易十四的政府趋于官僚化，而国王本人的角色也从传统的王国最高法官转变为王国首席行政官。[36]在国王之下，大法官开始丧失了政治上的重要性，其地位逐渐被财政大臣取代。[37]传统上，大法官是国王一人之下万人之上的职位，枢密院是最重要的王权机构，它保管王室四种最重要的印玺，负责在根据国王直接指示发出的所有法规、法令、急报公文和书信上加盖印玺。大法官是枢密院的行政司法长官，也是法国司法系统的首领。大法官由国王提名，终生任职，一经宣誓就职不得被罢免。倘若大法官失宠，国王仍得保留其官衔，派一掌玺官承担原属大法官的职权。大法官接受伯爵、公爵、子爵、男爵在内的贵族的臣从宣誓礼。大法官可以主持三级会议和显贵会议，他是国王的正式发言人，有权解释国王的意旨。他领导所有的法庭。理论上大法官还具有王国法令的签署权和否决权。大法官还监督大学、科学院和出版商。[38]然而，在路易十四时代，大法官这个职位已丧失了许多实际上的权力，除非国王特别召集，大法官甚至已无权参加最高国务会议和王室财政会议。[39]在路易十四时代，中世纪的君主政体中经常占据突出地位、拥有强大的行政和司法职能的大法官和司法机构，被新生的“国务秘书”、国务大臣和国家官僚机构取代，新生的国务秘书、国务大臣成为国家官僚机构的基础，通过国务秘书、国务大臣，国王充分扩展了他的控制权。围绕在国王身边的国务秘书[40]和国务大臣们（尤其是财政大臣）组成了国王的最高国务会议，成为王国权力的核心。在路易十四时代，财政大臣逐渐崛起，实际掌管了国家的财政系统。事实上，说他承揽了所有内政事务的职责也不夸张。按照J．H．申南的说法，在路易十四时代，一个以行政功能为主的新政体开始取代了以司法功能为主体的传统政体。在新政体下，行政业务细分由不同的部门来处理，扩大了中央政府控制权，创造了新的行政秩序。在这个新秩序中，财政大臣成为掌握庞大权力的国务代理人。[41]在A．伦敦·费尔看来，这一转变正是从司法主权向立法主权的转变在现实政治统治中的展开。[42]毕竟，主权的运作同样需要有经济基础，当国家的财政问题成为至关重要的问题时，司法国家也就不得不向立法一行政国家过渡。
　　王国事务的日常治理由国务会议掌控。在托克维尔看来，尽管国务会议源自传统的御前会议，但它的大部分职能却是近期才有的，并且它以新的方式凝聚了所有的权力，它成了一个拥有特殊权力的行政机构。国务会议既是最高法院，因为它有权撤销所有普通法院的判决，又是高级行政法庭，一切特别管辖权归根结底皆出于它。作为政府的委员会，根据国王意志，它还拥有立法权，讨论并提出大部分法律案，制订和分派捐税。作为最高行政委员会，它确定对政府官员具有指导作用的总规章。它自己决定一切重大事务，监督下属政权。一切事务最终都由它处理，整个国家就从这里开始转动。托克维尔不无感慨地写道：“国务会议如此强大，无所不达，但同时又如此默默无闻，几乎不为历史所注意。国家的整个行政均由这一个统一机构领导。”[43]组成国务会议的并不是大领主，而是平凡或出身低下的人物，包括有资历的前总督以及其他有实际经验的人，所有成员均可撤换。[44]
　　在中央，借由国务大臣们组成的国务会议，国家的整个行政均由一个统一机构领导；在地方，几乎全部管理都委托给单独一位官员，即总督。在R．穆尼耶看来，总督的设立以及总督制度被系统地推广到各省，是17世纪法国制度的第二个最为重大的变化。[45]传统上，法国地方权力由都督控制。都督一职产生于13世纪，从“百年战争”到16世纪末，都督们的主要职能集中在军事领域，即指挥国王的军队，而前几个世纪中享有的财政和司法权则被剥夺。16世纪以后都督的职责变得相当含糊，其职位大多被贵族家族占有，被看作贵族世袭的官职。都督被视为执行司法事务的官吏，但拥有地方军事权力。在宗教战争以前，各省都督几乎都成了荣誉性的官职。各省的军事职责由各地的军事指挥官在一些官员的协助下承担。宗教战争以后，都督的权力再次上升，在各省拥有发布命令、提名任命重要的官职、管理当地王室岁入、征集军队等权力，甚至一些都督敢于蔑视国王的权威。为了克服都督权力过大的现象，亨利四世通过任命钦差来抑制都督的权势，但仍无法剥夺都督指挥国王军队的传统权力。黎塞留执政时期，都督的权力进一步受到抑制。黎塞留继承亨利四世的政策，任命自己的代理人去各省监督都督，以后各省都督再也没有取得像在宗教战争时期的那种权势。[46]路易十四亲政后，都督的任期限制在3年，其本人必须经常住在宫中，因而都督已成为虚衔。[47]
　　法国国王派代表去各省进行调查、监督等工作由来已久。到16世纪中叶国王的代表称总督，17世纪这一制度固定下来。从黎塞留开始，总督的人数增加，其权力也扩大了。1642年以后，总督不再是一种旨在排除弊政、解决紧迫问题的临时性派出官员，他们开始承担财务主管的职责。但由于总督在各地权力很大，无人节制，他们拉拢各种反对中央王权的集团，往往把财务官、地方法院等都网罗过来。投石党运动的发起就与总督直接相关。因此1648年10月王室发布诏令，取消总督，但边境省除外。投石党运动失败后，王室逐步恢复了总督制。1659年到1672年之间，路易十四试图恢复总督最初的巡查使职能，并给总督很大的活动区域，每个总督至少管辖两个财政区，并频繁地相互更换其辖区，使他们能了解全国各地的情况。但与此同时，国王又进一步限制总督的权力：他们可以调查、搜集情报，并向国王宫廷报告，但他们不具有常设官吏的那种职权。以后，对荷兰战争的爆发产生了新的亟须解决的财政问题，在这一特殊的背景下，路易十四授权总督管理当地所有政务。1683年柯尔伯逝世后，在九年战争和西班牙王位继承战争时期，总督的权力最终得以确立。路易十四进一步扩大总督的数量和职权。到18世纪，总督在其工作中代表所在地区和国王保持密切联系，开始建立了地方行政和中央经常性的制度化联系。[48]最终，在地方层面上，政府终于以总督这唯一的政府代理人实际上取代了旧政权的几乎全部人员。
　　与此同时，总督的管辖范围差不多涵盖了整个法国的公共管理。总督拥有全部统治实权，包括追捕胡格诺教徒、控制物价、收税、修筑道路和公共建筑、提供公共教育和救济。除此之外，如果他愿意，他也可以介入诉讼甚至是宗教事务。[49]