普通行政法不仅是一门由法律规范、行政程序、组织法和国家赔偿法组成的松散的学科，而且是一种秩序观念。这种观念应有助于不断确证各个法律部门在其所属类别上的更广泛的联系、其所贯穿的发展路径及其相应的价值。[1]这一思想是以对于分析性思维的理性力及其表述的普适性的认知为基础的。[2]对从部门行政法个别领域的特性中总结出来的一般学说的阐述，到对具体陈述在一般法律原则中的定位，是一个相互影响的过程，这也是秩序观念的构建原则。从方法上而言，这是体系化的开端。

　　体系与体系思想在法学中是常见的。[3]其前提是对秩序和统一性的理解，而秩序和统一性又是从“公正的一般性趋势”中得出的结论。[4]尽管如此，法学中的体系思想仍然尚未根植于确定的价值结构之中，其本身的形态也未得到充分的确定。对其论述还有待于由将来的更好的认知来修正，并且也取决于其作为基础的标准的稳定性。[5]在此基础上，体系化的开端才是合乎逻辑的和可被理解的。本文的中心论点是：只有经过体系化构建的行政法才能够综合地考虑各种不同的价值取向并抵制部门行政法领域法律的分散发展。因此这也有助于使行政活动透明化，并确保公共行政至少会得到公众最低限度的接受。[6]只有作为一门体系化的学科，行政法才能够因应现代行政实践的巨大挑战—应对科技进步的机遇与危险、私有化进程中出现的国家与社会责任结构的变化、国家财力的短缺以及法律、经济和社会的欧洲化进程。这些也是行政法发展的重要任务。体系既是预先确定的，又是不可能最终完成的。[7]如果把普通行政法作为一种秩序观念来理解，则与其说它是通常的法律规则和法律制度的法则，还不如说它是持续不断的思索和体系构建的对象和任务。

　　一 行政法之体系思想

　　行政法在历史上作为一门独立的学科并成为主要的法律部门之一，应归功于对其进行的学术上的体系化阐述。早在1862年，F．迈尔（Friedrich Franz von Mayer）就在其《行政法基本原则》一书中把旨在确立行政法一般原则的体系化作为其研究的目标。[8]对体系观念和研究任务之间的联系作出明确论述的则是奥托·迈耶（Otto Mayer） :“有价值的单个研究是很多的，但行政法学也必须通过对其整体内容的体系化研究和总结形成其特有的法律观念，以同那些原有的法律部门等同起来。”[9]

　　基本法意义上的行政法体系构建则是由宪法规范的结构预先确定了的：三方面的约束性规范—基本权利的约束（《基本法》第1条第3款）、法律与法的约束（《基本法》第20条第3款）、民主合法性要求的约束（《基本法》第20条第2款）—以及基本法第19条第4款规定的权利保护之保障，都必须适用于全部的行政活动。这些宪法规范并非在所有问题上对“执行权”范围的界定都是同样的。但是它们包含了—按照公法组织起来的国家权力行使主体的公法行为的核心部分以外的—属于私法范畴的行为和组织的广阔领域。在该私法范畴的边缘，国家和社会的活动—其持续的变化性展示了其本质的特征—相联系、相区分，而后又再联系在一起。众所周知，行政是不能以一种“单一形式”来概括的。[10]也不能一劳永逸地对其作出精确的界定。不仅在与其他国家职能主体的权限区分上如此，在国家和社会合作领域中的归类问题上更是如此。因此，全部学术研究指向的都是描述、比较和类型化。对行政任务、活动范围和组织形式的发展的研究必须要透过对其所依据的部门法的分析来进行，并且还要同宪法性保障的规范目的相联系。在此，必然会涉及相近学科的知识，正如目前主要在社会学领域进行的关于调控的讨论一样。[11]上面所述的对约束性规范的解释在宪法层面上集中反映了这一任务。在此背景之下，行政法也不是对其适用范围的一种界限分明的固化，而是一种学说，其确定性来自于其对于可被审查的、反复被审查的并因而在此意义上得到反映的价值范畴的研究。

　　二 行政法体系化之任务

　　在方法学著作中，对于法学体系化思想的任务与任务界限—尤其是在关于“外部”和“内部”体系概念的争议中，有不同的表述。[12]在行政法中，体系化担负起了法的实践、法的学说和法律政策方面的使命。[13]与此同时，体系化在法的欧洲化过程中还起到了一种引导法的接受的功能。

　　（一）对法律．实践的减负

　　在法律实践中，普通行政法起到的是存储器的作用，应减轻行政和法院裁判实践的负担。对于在行政和法院日常事务中大量反复出现的类似问题，普通行政法以抽象的形式给予说明，这就使得标准化回答成为了可能。如果没有这样的制度，税法和养老金法上的大量诉讼是不可能被处理完毕的。而单个的和新的诉讼也以被列入这一体系之中的方式而成为了法治国的制度。在此，行政活动的法律形式起了重要作用。其存储器作用表现在将行政过程与体系的关键性概念联系起来：如果分类是准确的，例如某措施被归类为行政行为，那么其行政程序或法院诉讼程序方面的问题就直接从体系中得到了答案。如果分类不确切，那么体系同时也提供了一种帮助，因为它使得某活动与其近似法律制度的比较成为可能，并使归类问题依据其近似关系的标准“有所改动地”得到了解决。立法者也迎合了行政法体系的这种在法律实践方面的功能。立法者通过将全部后果规则（体系后果）与重要概念相捆绑的方式，实际运用了行政法的减负作用。《行政程序法》第9条就是这样一个例子。

　　（二）学术上的功能

　　学术上的功能在于依据体系对具体法律问题作出论证性的、可被理解的定位，[14]例如对于部门法规定作出的解释即借用了普通行政法中的通用概念和制度。[15]反过来，这些概念和制度又会在部门法的持续变化中不断地得到检验。在学术上，体系应用和体系构建是同时进行的。普通行政法的作用就像是宪法的变压器。[16]如果没有普通行政法作为接受和继续传递的媒介的话，基本法对行政实践的渗透也不可能如此前后一致。

　　在此，法院和行政法学的任务是将行政法构建在超乎于个案具体适用之外的平台上。二者实现此任务的动因是不同的：司法机关首先是将体系化思想作为解释部门法事实构成的辅助手段，以此形成专门领域的问题结构，以便此后形成普遍性的原理。行政法学则是通过理论建议来实现其在学术上的功能。其认知来源为从对规范和制度的比较中得出的一般法律原则，此外还有宪法以及长期实践中形成的经验规则和可信的规则。最近一段时间以来，比较法的作用也越来越大。[17]

　　（三）法律政策上的功能

　　普通行政法是法律政策的工具：法律规则与法律制度之间的比较以及对并行领域现行解决问题的方式的分析阐明了各个具体法律领域内部和相互之间的价值冲突和发展差距。[18]这样就提供了法朝着有意义的方向继续发展的动力。体系的目的在于和谐性和有效性：新的规范的引入被放在普遍性学说和发展趋势的背景之下予以考虑，使之不至于相互抵触。行政法体系在当代的重要任务是，将立法者的消失于特别规则和散乱细节之中的立法动议重聚起来。这样，行政法体系与其说是一种规则，还不如说是一个论坛。它对论证的任务作出分配，并抵制司法和立法中草率的独自发展。普通行政法体系化的意义并不体现在无所不包的法典化上。相反，我们认为普通行政法的任务首先在于：不仅仅是在已确切定义的行政法范围内、而且更要在不断变化的国家与社会责任结构中，为各种具体过程和新出现的发展开端提供一个观察和分析的框架。

　　（四）对欧洲法律发展的接受

　　体系化的第四个任务是与行政法的欧洲化联系在一起的。在此，体系起到了一种指引接受的功能。欧盟法要求各国法律制度与之相适应，这是必须要通过体系化整合才能达成的。各国之间具体规则和法律制度的比较不应只限于其外部表现，因为它们在各国的法律制度中可能有完全不同的意义，其意义只能放在其具体联系中才能表现出来。例如某环境法监督措施是否符合欧盟法规定的“充分有效”的问题，只能是在其直接的规范内容之外再把执行法、责任法和临时保护措施考虑进来才能得出可靠的结论。只有在体系化思想指导下深入进行的基础性比较，才能把某一法律部门在其自身所处的法律制度之中的局限性揭示出来。这使得探究具体规则的共同基本思路和发展路线的工作成为必要。欧洲范围内的统一化和接受是通过体系化的结构和功能比较来实现的。统一化和接受也是各成员国法和欧盟法建立新的联系的基础，其目的是保证法在不同层次上的协调：[19]共同的体系构建任务就是建立欧洲行政法。

　　三 普通行政法和特别行政法

　　体系化的基础是把行政法划分为总论部分和各个属于专门行政法的分论部分。这种区分在其他欧洲国家的行政法律制度中也是同样存在的。当然，“行政法”通常只是一种普遍性学说，[20]而行政的具体部门则以其对象的不同而被归纳为建筑法、环境法或税法。德国行政法把总论（普通行政法）和分论部分（特别行政法）置于一个统一的概念框架之内，其目的是要强调两部分相互影响的关联性。因此这种划分不仅是一种层次上的区分，而且是对内容结构的表述。

　　（一）对特别利益的规范

　　对于特别行政法的具体领域而言，向普遍性学说看齐意味着是对其特别利益的一种规范，而这种特别利益对于特别行政及其所属的全部组织而言则无疑是其活动的重心。正是由于其高度复杂性，现代国家面临着被特别利益和“特别相关性”所附带的混乱的意志力所决定的危险。行政法体系则对特别行政法领域内的合法化要求进行抵制：如果特别领域的标准在与其具有可比性的领域内并不存在的话，那么只有当它也适合于作为其他特别领域的普遍性规则、或由于在该领域有持久性的法律上认可的特殊之处而可以得出该结论时，才是合法的标准。[21]

　　此外，普遍性学说还在发展和维护行政人员的统一的自我意识方面起了重要作用。职务和职务道德有赖于普遍性学说的教育作用。正是因为人们期望以一个由各个独立行政单元形成的网络来取代行政的统一，[22]就必须“在共同的普遍性原则的基础上一并了解行政的各种具体功能”。[23]如果说现代行政的标志是进一步向社会开放并且同社会组织一道共同实现“合作性行政”的任务的话，那么对于行政官员而言，清醒地认识到他们是而且仅仅是服务于公共福祉并受法的普遍性标准引导的行政的一部分、并且摒弃错误的自我认知以及片面性，是至为必要的。

　　（二）参考领域的含义

　　在行政法体系中，总论部分和分论部分的相互影响同时也确保了普遍性法律制度和原理相对于新的发展的适应性。特别行政法在其规范条文中表明了其对于所调整的利益格局的规范模式。在特定领域中，执行的不足表明了冲突的存在，需要予以分析和以一些在其他领域已得到证实的措施予以解决。因此，特别行政法的各个领域就成了现有解决方法的存储器和已经形成的规范需求的镜子。行政法体系总是通过演绎和归纳的共同作用所形成的。[24]同时这种实践中的直观教具的影响也可以是无意识的或不明显的。然而其作用是无疑的。在环境法问题的提出及其对于体系构建的影响这一例子上，这一程序的过程和结构表现得很明显。[25]

　　这一考虑形成了一个对于普通行政法而言的中心性的要点，即参考领域的选择。我们以此概念来表示特别行政法中的那些为普通行政法的论断提供案例材料和例子的领域。参考领域的选择对于行政法体系化发展的意义是显而易见的：部分普遍性学说是从比较和从对特定领域规范模式的普遍化上归纳而来的。既使那些源于演绎的部分亦会被继续依据具体行政领域的例子来阐释和验证。参考领域将其对行政任务和行政目的的确定导入了普通行政法之中，这种确定反复对关于普遍性概念的思维构成影响。[26]因此，普通行政法绝不是抽象的和缺乏任务的，如同有时人们批评它的那样。问题只是在于通过参考领域而对普遍性学说形成影响的任务是否是恰当的，即是否是当前具有代表性的和重要的任务。

　　警察法、地方政府法、建筑法和公务员法通常是德国行政法的主要参考领域，而经济法、社会法和公共企业法则很少被选为参考领域。倘若体系化中必须予以考虑的情况没有出现在参考领域的材料中的话，那么普遍性的论述就因为这种选择而具有了局限性。德国行政法的思维方式显然是由其地域性决定的，是服务于小范围内利益平衡的，其应被看做就是这种参考领域选择的结果。这也是有拘束力的、单方命令性的行政决定高度集中的原因之一。当然行政实践的多样性就没有被考虑进去了。技术法和科学法至今都还没有受到与其价值相适应的关注。因此，关注新的参考领域是行政法学的任务。[27]

　　这同时也是要更加密切关注行政实践的理由，行政实践不仅要遵守法律，而且也参与了法律的形成。在传统行政法的强力的法院中心主义之下，这一点有时被忽视了。传统行政法是如此依赖于法院裁判，而体系化的行政法则不能仅仅只依据那些拥有大量法院裁判的领域而发展起来。体系化的行政法根本不能只依据法院的观点发展起来，因为法院的观点只与个案以及拘束个案的判决有关。这些特点尽管带来了作为传统德国行政法优点的学术上的高度精确性，但是对于当今行政所从事和协助进行的超领域的共同活动、项目和组织结构等方面却考虑得太少了。在此，应更多地考虑行政实践，以改变这一状况。这也有助于确保经验性的、尝试性的和有说服力的标准在行政法学说中的地位。

　　行政法的总论部分和分论部分当然不是严格区分开来的法律领域。原理的普遍性程度也在体系的这两个组成部分中各有所不同。因此人们对于一些教科书中的分类颇有争议，例如对于公法物权法地位的争议。但无论如何，这种分类体现了“中等程度抽象的”有弹性的层次和原理。[28]这样，税法和社会法就有了自己的总论部分。环境法也有相应的总论草案，欧盟法也有形成其总论的趋势。这种特定领域的学说阐述其法律制度时紧扣其主要目的，因而具有更加清楚易懂的优点：通过这些中间形式，行政法的总论和分论部分进行了必要的交流。[29]如果一个普遍性的原理不仅在特别行政法的一个领域，而且在中间层的全部范围都未能得出合适的结论的话，这就表明了有对之进行审查和作出改变的需要，正如反过来特定的变更要求首先必须要在普遍性观念面前得到确证一样。

　　四 体系观念影响下的宪法的意义

　　以往的认识认为，行政法以一种特别的方式受到宪法影响。冯莫尔（Robert v. Mohl ）在其《依据法治国基本原则的警察学》（Polizeiwissenschaft nach den Grundsaetzen des Rechtssta-ates）一书中，以标题的形式阐述了这一论断。这种影响不仅表现在行政法的外部构成上，还体现在其内部结构上。冯伦内（Ludwig v. Ronne）认为：“不仅要在政府行使职权时遵从宪法所确定的外部形式和范围，而且还要使行政实现宪法的理念和精神。由此就需要确定一个与此相应的行政法，这个行政法必须处处以宪法原则作为其前提，不管是在形式上，还是在实质上，而且绝对不能违反宪法