内容摘要：八二宪法的5次部分修改均坚持最低必要限度原则，即“可改可不改的不改，必须修改的才改”。最低必要限度原则在八二宪法修改过程中首次提及，并为后续5次修宪实践遵循。该原则的生成蕴含了历史逻辑层面对八二宪法之前几次修宪的反思，理论逻辑层面平衡宪法稳定性与适应性的努力，实践逻辑层面减少争论凝聚共识的需要。宪法修改的最低必要限度原则在审慎启动修宪、限缩宪法修改的内容方面发挥积极作用，同时该原则具有模糊性，缺乏可操作性。为增强最低必要限度原则的可适用性，在判断主体上要发挥党的领导与充分发扬民主的双重优势；在判断标准上，可以尝试列举无需诉诸修宪的具体类型，同时针对不同章节宪法规范的各自特征，差异化把握最低必要限度原则，采取或严格或宽松的尺度；在判断程序上，要进一步增强党中央提出修宪建议惯例程序的规范化，完善和补充法定程序，实现惯例程序与法定程序的衔接互补。
关键词：八二宪法；宪法修改；最低必要限度原则
中图分类号：D921　　文献标识码：A　　文章编号：2095-3275（2023）01-0038-11
一、引言
　　习近平总书记在党的二十大报告中重申了“加强宪法实施和监督”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的重要论述。八二宪法已颁布实施40余年，回顾总结我国宪法实施和宪法发展的规律经验，对于正确认识宪法在全面建设社会主义现代化国家中的地位作用具有理论和实践意义。党的十九届二中全会曾提出“要贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求，注重从政治上、大局上、战略上分析问题，注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题，维护宪法权威性”，这也是首次提出“宪法发展规律”命题。宪法修改是宪法发展的重要方式，研究宪法修改的原则有助于深化对宪法实施和宪法发展规律的认识。
　　八二宪法经过5次部分修改，共计形成了52条修正案，这些宪法修改实践，为深入研究宪法修改和宪法发展规律提供了基础。八二宪法的5次部分修改过程中，除坚持党的领导、充分发扬民主与严格遵循法定程序原则外，也坚持“可改可不改的不改，必须修改的才改”原则，学界称之为“最低必要限度”[1]原则。但有关“可改可不改的不改，必须修改的才改”原则的既有研究多停留在政策语境阶段，缺乏较为细致的学理化阐释和学术化表达。本文尝试采用“最低必要限度原则”这一具有规范意蕴的学术概念展开相关讨论。聚焦于宪法修改所遵循的最低必要限度原则，使其实现主要依靠政治决断到更具规范化法治化的转向，是本文研究的旨趣所在。在关注八二宪法修改遵循的最低必要限度原则发展的历史脉络、逻辑理据、实践效果的基础上，本文着重从宪法修改的判断主体、判断标准和判断程序方面，就如何实现这一原则作重点讨论。
二、作为八二宪法修改原则的最低必要限度原则
　　八二宪法修改遵循的最低必要限度原则是指在修宪时坚持“可改可不改的不改，必须修改的才改”。该原则并非凭空产生，其彰显了丰富的政治智慧和时代背景。本节聚焦于梳理最低必要限度原则形成和发展的历史脉络，探寻该原则蕴含的逻辑理据，从而增强对八二宪法修改的基本规律的正确认识和把握，加深对我国宪法修改实践的认知。
（一）最低必要限度原则形成和发展的历史脉络
　　1.彭真主持八二宪法修改时首次提及“可改可不改的不改”。彭真在主持八二宪法起草的过程中几次强调“可改可不改的，不改；改了可能会引起问题的，不改”［1］。彭真在谈到要以五四宪法为基础进行修改时指出，很多问题1954年宪法都有考虑，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改［2］。在宪法修改委员会第四次全体会议上，研究如何采纳吸收委员们提出的意见时，彭真指出“凡是有怀疑、没有把握的就不写，勾去十条没什么了不起；除了十分必须和非加不可的，也一律不加”［3］。彭真在作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时也指出：“有一些意见，虽然是好的，但实施条件不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本法，因而没有写上。”［4］这些都体现了宪法修改坚持最低必要限度的原则。
　　2.八二宪法后续5次修改均遵循最低必要限度原则。1988年初，党中央主要负责人提出修改宪法并明确了两条原则，其中一条就明确指出这次修改宪法，限于修改必须修改的条款，对于不改就会妨碍改革的，应当改［5］。1988年2月25日，中央政治局常委会确定，只对宪法第十条第四款作修改，对第十一条作补充，其他可改可不改的不改，有些问题采取宪法解释方式予以解决。在两天后的委员长会议上，彭真再次重申整个宪法不作修改，仅限于必须修改的，可改可不改的不改，能用宪法解释的就作宪法解释［6］。
　　1993年修宪，中共中央在修宪建议中采用附件的方式对建议内容进行了说明，强调“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”［7］。
　　1999年修宪过程中，中共中央召开党外人士座谈会征求对宪法修改的意见时，江泽民强调“只对需要修改的并已经成熟的问题作出修改，可改可不改的问题不作修改”［8］。李鹏在主持召开法律界和经济界修改宪法征求意见座谈会时也强调“可不改和有争议的问题不改”［9］。在九届人大二次会议上，时任全国人大常委会副委员长田纪云作宪法修正案（草案）的说明时重申了宪法修改的原则是“只对需要修改的并已经成熟的问题作出修改，可改可不改的问题不作修改”［10］。
　　2004年修宪，延续了1999年开始的向大会作关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明。十届全国人大二次会议上，时任全国人大常委会副委员长王兆国在说明中指出“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改”［11］。
　　2018年3月5日，在十三届全国人大一次会议上，全国人大常委会副委员长XXX作了关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明。他在说明中指出：“对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的，进行必要的、适当的修改；对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不作修改；对可改可不改、可以通过有关法律或者宪法解释予以明确的，原则上不作修改，保持宪法的连续性、稳定性、权威性。”［12］
（二）八二宪法修改坚持最低必要限度原则的逻辑理据
　　1.历史逻辑：对八二宪法之前几次宪法修改的反思。中华人民共和国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》发挥临时宪法作用。五四宪法制定后不久，由于国家政治形势的变化，全国人民代表大会基本停滞，宪法在此期间并未修改。1975年，在“文革”尚未结束，国家时局尚未根本扭转的情况下，启动了宪法修改。七五宪法正文内容仅有30条，“‘文革’的思想、政策、经验等得以浸透在这部宪法里，并且表露无遗，无论是从形式上还是从内容上看，七五宪法是极左思潮严重浸润的一部宪法”［13］。“文革”结束后，党和国家尚处在徘徊时期，再次启动了宪法修改。意图转折而又未能实现的尴尬背景，决定了“七八宪法”的内容特点和未来命运［14］。在指导思想上，七八宪法被赋予“完整地准确地体现毛主席关于无产阶级专政下继续革命的学说”“巩固和发展无产阶级‘文化大革命’的胜利成果”［15］的任务，显然不可能有实质性的突破，只能是对七五宪法的延续。
　　伴随着真理标准大讨论的展开以及党的十一届三中全会的召开，国家的政治环境和秩序、工作重心等都发生了巨大转变，国家的发展逐渐从徘徊迷惘步入新的历史轨道。带有历史局限性的七八宪法显然对社会主义现代化建设的推进产生了束缚，与客观实际状况愈加不适应。因此，1979年五届人大二次会议通过了宪法修改的决议，对19个条款进行了修改。1980年五届人大三次会议，再次对宪法进行修改，取消了“有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”的规定。但这两次小修小补，仅是拨乱反正后的过渡性修宪，力度不够，难以满足社会主义现代化建设的需要。
　　回顾八二宪法前的制宪修宪历程，可以发现这几部宪法在修改时机、修改方式、修改内容、修改策略上或急剧或保守，使得国家制度或是发生了急剧变革，或者来不及适应社会发展的需要。这些既往修宪实践中正反两方面的经验和教训，给后来修宪者以历史维度的反思和启迪，深刻影响了八二宪法及后续修宪中最低必要限度原则的形成和遵守。
　　2.理论逻辑：平衡宪法稳定性与适应性的需要。宪法修改要妥善处理保持宪法稳定性与增强宪法适应性的关系。作为法治后发国家以及改革开放带来的飞速社会变革，宪法的稳定性与适应性的矛盾也是我国宪法修改时不可回避的问题，并且尤为突出。八二宪法的后续修改坚持最低必要限度原则就是处理宪法稳定性与适应性辩证关系的有益策略。一方面，“可改可不改的不改”追求体现了稳定性面向。“可改可不改的不改”重心和落脚点在“不改”，目的是最大程度保持宪法稳定。八二宪法修改时，彭真提出“可改可不改的不改”的策略就包含有对宪法保持稳定的考虑。他说“宪法是根本法，必须稳定，除非常必要的，不要轻易修改”［16］，宪法修改“只管战略、不管战役”“在要不在繁”“在纲不在目”［17］。为保持宪法的稳定性，彭真也考虑到将来采取宪法修正案的方式对宪法进行修改［18］。在作宪法修改草案的报告时，彭真也表达了对八二宪法保持长期稳定的殷切希望［19］。
　　另一方面，最低必要限度原则也肯认了宪法的可修改性，体现了宪法的适应性面向。在坚持“可改可不改的不改”原则突出“不改”时，也要注意到“可改可不改”的内容也说明有一定的修改合理性，不能忽略和漠视这种合理性。在宪法稳定性被优先考虑的前提下，要及时发挥其他机制的功能，增强宪法的包容性和适应性，使得宪法足以面对社会发展。具体而言，可以充分发挥宪法解释、授权立法、及时性立法、法律解释等方式的替代和互补作用。最低必要限度原则有较大的弹性空间，既能满足改革的要求，为必须修改的内容进入宪法提供预留通道，亦能阻却尚未达到必须修改标准的内容进入宪法，最大限度地保持宪法稳定性。
　　3.实践逻辑：减少修宪争论，凝聚修宪共识的需要。宪法修改过程中，牵涉主体多样，利益多元，需要凝聚最大程度共识，减少不必要的争论，确保顺利完成宪法修改任务。彭真在八二宪法修改时即提出：“宪法不是争论问题，而是把可定的定下来。只写党内基本一致了的东西，不写党内还不一致的东西。要尽量避免引起争论，宁肯少些，不要因为一两条引起争论。宪法不可能解决一切争论的问题。如果把党内还没基本一致的问题写上，必然会带到群众中进行辩论，不利于总结经验，不利于团结一致向前看。”［20］
　　最低必要限度原则体现着一种审慎态度，这一原则“已然给各种意见之间的协调留下了回旋余地，这恰是互惠正义律动的空间”［21］。“最低必要限度”抑或“绝对必须”都意味着对一定范围和幅度内的某些内容，是能达成修改共识的。不同主体基于不同理由和视角提出的宪法修改建议可能都有一定合理性，但这种建议可能是漫无边际的，通过最低必要限度原则的过滤与限缩，能减少争论，凝聚共识，将有关力量投入到对共同性、普遍性的宪法修改建议的研究中来。
三、最低必要限度原则指导修宪实践的检视
　　在前文述及宪法修改中最低必要限度原则的历史脉络与逻辑理据后，需要进一步检视该原则在5次修宪中如何具体发挥过滤功能，并总结该原则在指导修宪过程中存在的不足，从而进一步优化该原则的适用。
（一）最低必要限度原则的积极效果
　　1.审慎启动宪法修改。宪法修改事关重大，需统筹谋划，审慎启动。最低必要限度原则不仅影响宪法修改的具体内容，也一定程度上影响宪法修改的启动。例如，在1990年研究修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府地方组织法》《中华人民共和国全国代表大会和地方各级人民代表大会选举法》两部法律时，相关问题涉及宪法修改，全国人大常委会党组向中共中央报送了全国人大常委会法制工作委员会《关于修改地方组织法和选举法涉及修改宪法的几个问题报告》［22］。报告中再次申明对于宪法修改，如果属于非改不可的重大原则问题，应当经过充分的讨论和调查研究，看准了再修改；如果属于可改可不改的，以不改为好。这表明，最低必要限度原则力求宪法的稳定和权威，不到非改不可，不轻易启动宪法修改。
　　2.限缩宪法修改内容。八二宪法的5次修改，均引起社会的高度关注和热烈讨论，有关国家机关、专家学者、普通公民都通过各种途径和方式积极建言献策。如何从这些意见中筛选出中肯妥当内容并加以吸收，需要有较为明确的标准和尺度。其中，坚持宪法修改的最低必要限度原则是备受倚重的技术策略。1988年宪法修改过程中，从最初的7条修改意见，到3条修改意见，再到最后仅保留2条修改意见［23］。2018年宪法修改过程中，全国各地区、各部门、党内外提出了2000余条修宪建议和意见［24］，最终仅形成21条修宪建议。坚持最低必要限度原则发挥了限缩和过滤作用。
（二）最低必要限度原则存在的问题
　　1.“可改可不改”和“必须修改”的内容难以界分。1993年修宪时，中共中央在修宪建议之后附带了书面说明，后续1999年、2004年、2018年修宪都是由全国人大常委会副委员长向大会作宪法修正案（草案）的说明，修宪说明中一般都会谈到“可改可不改的不改”“必须修改的才改”等表述。但这些表述，有循环论证和同义反复之嫌，实践中难以把握。如何判定“可改可不改”并没有遵循统一律，不同时期对这一标准的具体把握也存在差异［25］。与“可改可不改的不改”相伴随的是哪些属于可以修改的内容。纵观5次修宪实践，1988年修宪强调“妨碍改革的修改”，1993年修宪强调“必须修改的改”，1999年修宪强调“需要修改的并已经成熟的进行修改”，2004年修宪说明中强调是非改不可、条件成熟并且有必要用宪法加以规范的才修改，2018年的修宪说明中除了延续2004年修宪说明中的限定外，还增加了各方面普遍要求、具有广泛共识的才改。但历次说明中的“实践证明成熟”的判断标准如何把握，多少主体的意见能称之为具有广泛共识也难以捉摸。对哪些是必须修改的内容没有确定的标准，也必然致使哪些属于可以不改的内容缺乏明确的界定。尽管从形式上看关于“可改”内容的限定修饰趋于严密复杂，但仍难以为区分修改还是不修改提供具体明确的指引。
　　2.释宪机制混淆“可改可不改”和“必须修改”内容的认定。1993年中共中央宪法修改小组在分析研究各方面提出的修宪建议时，曾考虑把提出的问题分为两类：一类是需作修改的，一类是可用宪法解释方式解决的［26］。并且从1993年修宪开始，即强调可以用宪法解释明确的不改，后续的三次修宪也都延续这一说法。宪法解释与宪法修改是两种不同的宪法变动方式，学界通常认为，宪法解释与宪法修改有不同的适用场域，只有穷尽宪法解释机制后，才能采取宪法修改这一方式，通过修宪程序满足社会的基本要求［27］。尽管我国宪法规定了宪法解释的主体，但有关宪法解释的程序付之阙如，这也致使我国的宪法解释机制功能的发挥处于休眠状态。因此，某些问题理论上虽可以采用宪法解释明确，但实践中这条路径几乎难以走通。“必要时采用宪法解释方式”的类似表述难以落地，也给“可改可不改”和“必须修改”内容的认定和把握造成障碍。
　　3.“可改可不改”与“必须修改”内容的认定标准前后不一致。在宪法修改的相关文件中，有关论述对“可改可不改”的标准认定前后不一，存在冲突。在1993年修宪过程中，有观点建议在全国人大专门委员会中增加设立宪法监督委员会。修宪说明回应指出，根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第七十七条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再规定［28］。但在2018年修宪时，却将法律委员会修改为了宪法和法律委员会。同样，在1993年修宪时，有观点建议增加按劳分配制度以外的其他分配制度作为补充，修宪说明中对此回应时指出，宪法并未排除其他分配制度，必要时可以采用宪法解释［29］。1999年修宪时，在第十四条宪法修正案又将1993年的建议加以吸收。这些例证表明，对哪些内容应当进行修改，八二宪法的修改实践认定并不一致。
四、最低必要限度原则的实现