·特稿·


内容提要：刑事立案监督是人民检察院作为国家法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关，根据宪法、刑事诉讼法赋权，对侦查机关刑事立案活动实行的法律监督。立案监督制度，经历了从实践探索到立法确认、再到制度完善的发展过程，在刑事诉讼实践中有效发挥了纠正立案活动违法、及时准确惩罚犯罪、严格控制程序启动、保障公民合法权利的重要作用，也逐步形成了较为完善的理论体系和制度实施体系。党的十八大以来，立案监督工作面对新时代新发展新情况新任务，有必要从不同层面持续推动立案监督业务创新、方式创新、机制创新、能力创新和治理创新，实现理念、制度、体系、能力现代化，做到敢于监督、善于监督、勇于自我监督。
关键词：刑事立案监督；建议立案；监督立案；监督撤案；刑事挂案；侦监协作；数字检察
中图分类号：D915.3　　文献标识码：A　　文章编号：1004-9428（2024）06-0003-17
　　刑事立案监督，是人民检察院作为国家法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关，根据宪法、刑事诉讼法赋权，对有关侦查机关刑事立案活动实行的法律监督。加强检察机关刑事立案监督工作，必须坚持以习近平法治思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，锚定强化对司法活动的制约监督、促进司法公正目标要求，推动健全公正执法司法体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。要充分认识刑事立案监督制度是中国特色社会主义司法制度、检察制度和刑事诉讼制约监督体系的重要组成部分，在刑事诉讼实践中有效发挥了纠正立案活动违法、及时准确惩罚犯罪、严格控制程序启动、保障公民合法权利的重要作用。新时代新要求和新时期刑事犯罪新变化，对侦查机关刑事立案及检察机关立案监督工作都提出了新的更高要求，需要加强人民检察院立案监督理论研究和实践创新，以期进一步健全完善人民检察院刑事立案制度。
一、立案监督的制度沿革
　　我国刑事立案监督制度的建立完善，充分体现了从实践探索到立法确认、再到制度完善的发展过程。但在宪法定位之下，以理论和实践创新强化法律监督、维护国家法律统一正确实施，始终是贯穿始终的法治主线。
（一）1996年刑诉法修正案之前的实践探索
　　立法层面的立案监督制度，肇始于1996年3月修正、1997年1月施行的刑事诉讼法（以下简称“96年刑诉法”）。但对立案监督制度的理论探讨和实践探索，远早于此。
　　理论上的探讨，最早见于1988年，有论者指出，“目前，在侦查活动的立案环节中，仍然存在有法不依，执法不严，违法不究的现象。”要“在立法上确定检察机关侦查监督的范围，应从审查立案开始到审查起诉为止，健全检察立案监督制度。”〔1〕而后发表于1989年的《关于立案监督问题》〔2〕，则是最早以立案监督为题的理论文章。论者总结了刑事立案环节存在的有案不立、不破不立、破而不立、以罚代立、立而不究等5方面突出问题，认为“在立案阶段实行监督十分必要”“是使犯罪分子受到刑事追究，加强社会主义法制建设的需要”。到1990年，立案监督已经成为当年刑诉法学界重点研究的问题之一。〔3〕
　　与此相呼应的，是各地检察机关针对实践中立案环节存在的各种问题，积极履行法律监督职责、探索开展立案监督工作。1993年，湖南、辽宁、吉林、河南、福建、江西等省检察机关刑事检察部门就对构成犯罪，可能判处有期徒刑以上刑罚而公安机关不立案侦查的，及时提出监督纠正意见。经督促整改仍不侦办的，选择重特大典型刑事案件，依据当时施行的《刑事诉讼法》第13条〔4〕关于检察机关机动侦查权的规定，直接立案侦查、决定逮捕、提起公诉。“使逍遥法外的罪犯得到了应有的惩处，开拓了法律监督的新领域，增强了监督力度。”〔5〕这些积极探索，得到了最高人民检察院的充分肯定，在1994年3月，时任最高人民检察院检察长张思卿在向第八届全国人民代表大会第二次会议所作的工作报告中提到，“去年以来，最高人民检察院突出强调了狠抓严格执法的问题。……各级检察机关严格履行对公安机关侦查活动实施法律监督的职责，一些地方检察机关还开展了对重大刑事案件立案情况的监督。对有关部门有罪不究、搞以罚代刑的，依法督促纠正，经提出纠正意见后仍该立不立、该移送不移送的，依法直接立案侦查、提起公诉。”〔6〕这也是立案监督工作首次写入最高人民检察院工作报告。
　　紧接着，在1994年5月召开的“全国检察机关第三次刑事检察工作会议”上，时任最高人民检察院刑事检察厅厅长张凤阁在会议报告中提出，“今后一段时期，刑事立案监督仍然是侦查监督的重点……开展刑事立案监督是刑检工作贯彻‘严格执法、狠抓办案、强化法律监督职能’的重要体现。必须明确，法律监督不能只对移送到检察院的案子才监督，对查办刑事案件的全过程都要实行监督。”
　　第三次全国刑检会后，各级检察机关积极开展立案监督工作，为立案监督制度的建立完善积累了丰富的实践经验。1994年，全国检察机关积极开展对重大刑事案件立案情况的监督，对有关部门有罪不究、以罚代刑的，依法督促纠正，对提出纠正意见后仍该立案不立案、该移送不移送的重大案件，依照刑事诉讼法有关规定直接立案侦查540件。〔7〕1995年，全国检察机关对有关部门提出纠正意见后仍该立案不立案、该移送起诉不移送的重大案件，直接立案侦查1250件。〔8〕
　　在深化实践探索的同时，各级检察机关也在积极推动立案监督制度的建立和完善。如最高人民检察院铁路运输检察厅印发的《关于铁路刑事案件立案监督的意见》（〔1995〕高检铁发第14号），吉林省院制定的《吉林省检察机关直接立案查办刑事案件试行规定》，河南汝阳县院会同公安机关制定的《关于开展立案备案审查监督工作的试行规定》等。
　　这一时期的立案监督工作，最初主要围绕1979年制定的刑事诉讼法（以下简称“79年刑诉法”）第13条第2款规定的检察机关机动侦查权开展。经过不断的实践、制度探索，在1995年铁检厅出台的上述意见中，确立了建议立案、纠正违法和直接立案3种不同监督方式。其中，建议公安机关立案侦查，指对罪行较轻的一般刑事案件有案不立、有罪不究、以罚代刑的可适用口头建议纠正；对重大刑事案件或有影响的一般刑事案件有案不立、有罪不究、以罚代刑的适用书面建议纠正。纠正公安机关违法，指对特大案件或有影响的重大刑事案件有案不立、有罪不究、以罚代刑的，办理刑事案件中徇私舞弊、私放罪犯的，罚没款、赃款、证据材料湮灭或下落不明的刑事案件，适用《纠正违法通知书》的方式纠正。检察机关直接立案侦查，指经检察建议或纠正违法后，公安机关无正当理由又不采纳检察机关纠正意见的刑事案件或检察机关认为应当直接立案侦查的刑事案件，检察机关应直接立案侦查。
　　这些制度探索，明确了立案监督的目的任务、丰富了监督的方式途径，为96年刑诉法修改积累了丰富的实践样本和制度经验。
（二）96年刑诉法修正案对立案监督的立法确认
　　第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，在总结79年刑诉法施行16年司法实践经验基础上，适应情况的发展变化，对侦查、检察、审判各个环节作了一系列重大修改。其中最重要的修改内容之一，就是加强了人民检察院对刑事诉讼各个环节的监督。
　　时任全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然在《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）〉的说明》中强调：“为了防止或者减少诉讼中的违法行为，正确适用法律，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，保护诉讼当事人的诉讼权利，草案对诉讼各个环节的监督，主要增加了以下规定：第一，在总则中规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。第二，人民检察院认为或者被害人提出，公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。第三，……”
　　自此，在法学界理论创新推动下，各级人民检察院在实践中积极探索开展的立案监督工作，得到了刑事诉讼法的立法确认，新增的第87条（现行《刑事诉讼法》第113条）确立了中国特色社会主义立案监督制度。一是在监督线索来源上，规定了“人民检察院认为”和“被害人认为”两种途径；二是在监督方式上，规定了“要求公安机关说明不立案的理由”和“通知公安机关立案”两种方式；三是为保证监督刚性，新增的条文还明确规定了“公安机关接到通知后应当立案”。
　　根据修正后的刑事诉讼法，最高人民检察院于1997年1月印发《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则（试行）》（高检发释字〔1997〕1号，以下简称“97年规则”），以专节7个条文对立案监督制度作出进一步实施规定。除对刑诉法第87条的细化外，重点内容还包括：一是明确机动侦查权在立案监督工作中的应用；二是建立通知立案的备案审查制度；三是规定对自侦案件的立案监督。
　　1998年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等六部委联合制定《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称“六部委规定”），规定公安机关收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后应当于七日内答复，收到《通知立案书》后应当于十五日内决定立案。同年4月，公安部修订《公安机关办理刑事案件程序规定》，吸收了刑诉法和六部委规定内容。
　　围绕刑诉法第87条的贯彻落实，以上司法解释、部门规定中的相关条款初步构建了我国立案监督制度体系，为检察机关依法、充分履行法律监督职责，及时纠正公安机关应当立案不立案、打击犯罪不到位等突出问题提供了坚实的法律依据，在司法实践中发挥了重要作用。
（三）1996年以来立案监督制度的发展变化
　　1996年修正后，刑事诉讼法关于立案监督的条文表述在2012年、2018年两次修正中均未作出修改。但随着近30年来立案监督实践的不断丰富、对立案监督的理解认识不断深化，立案监督制度随着时代发展、实践需要和执法司法工作重点变化，不断变化调整、丰富完善。除相关操作性规定不断细化完善外，主要变化集中在以下几个方面。
　　1.撤案监督制度的健全。对“应立不立”的监督立案和对“不应立而立”的监督撤案，是人民检察院依法对公安机关立案活动实行监督的“一体两面”。但1996年修改刑事诉讼法时，一方面由于当时更为突出的实践问题是“应当立案而不立案”的问题，另一方面受限于当时对侦查监督的理解，认为对“不应当立案而立案”的监督可以在后续的审查批捕、审查起诉环节进行，因此，在刑诉法条文中并未明确检察机关的撤案监督职能。这也成为了96年刑诉法公布后，法学界对新刑诉法批评较为集中的问题之一。
　　为了填补这一制度缺口，满足监督实践需要，最高检在1999年制发的《人民检察院刑事诉讼规则》（高检发释字〔1999〕1号，以下简称“99年规则”）中，增加了监督撤案的规定，即“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。”主要考虑是，“对于不应当立案而公安机关立案侦查的，人民检察院可以通过审查逮捕、审查起诉活动进行监督。但人民检察院在此前发现公安机关不应当立案而立案的情况的，也应及时提出纠正意见。发现公安机关在立案中有其他违法行为的，不论是在哪一个阶段发现的，均应依法提出纠正意见，切实发挥诉讼监督职能。”〔9〕
　　99年规则施行后，检察机关立案监督工作得到全面推进，“全国大部分省级检察院制定了立案监督工作办法……一些地方还对公安机关不应当立案而立案的案件的监督以及对自侦案件的监督进行了积极探索。”〔10〕随即，最高检又于2000年1月制发《人民检察院立案监督工作问题解答》（〔2000〕高检捕发第1号），强调“人民检察院发现公安机关不应当立案而立案侦查的，应当认真慎重地审查，公安机关确属不应当立案而立案的，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第378条的规定，对公安机关没有提请批准逮捕的，可以向公安机关提出纠正违法意见。”
　　2004年3月，贾春旺检察长在第十届全国人民代表大会第二次会议上报告，2003年全国检察机关“加强刑事诉讼监督。坚持打击犯罪与保障人权并重……在侦查监督中，对侦查机关应当立案而不立案的，监督立案22575件，对不应当立案而立案的，监督撤销案件2552件。”这是监督撤案首次写入最高人民检察院工作报告。
　　2008年，进一步完善监督撤案机制被纳入中央司改任务，中央政法委在《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中明确提出，要“完善刑事立案监督工作机制”“完善检察机关对侦查机关违反规定不应当立案而立案和应当立案而不立案的监督机制，确保侦查权的正确行使。”随即，最高检于2009年12月印发《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（高检发〔2009〕30号），提出要“探索完善对不应当立案而立案的监督机制。依法监督纠正用刑事手段插手经济纠纷以及出于地方保护、部门保护而违法立案等行为。发现侦查机关违反法律规定不应当立案而立案或者违反管辖规定立案的，应当通知纠正。”
　　2010年10月，最高人民检察院、公安部落实中央司改任务，联合制定《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（高检会〔2010〕5号），对检察机关立案监督工作作了系统规定，特别是对于撤案监督而言，第一次有了司法解释层面的制度规范，将监督撤案的范围明确为“公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的”。
　　此后，2012年的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（高检发释字〔2012〕2号）、2019年的《人民检察院刑事诉讼规则》（高检发释字〔2019〕4号），以及2017年的《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》（公通字〔2017〕25号），大体上沿袭了2010年立案监督规定中关于监督撤案的规定，主要变化：一是2012年规则取消了2010年立案监督规定第6条中“已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施”对监督撤案范围的限制；二是在2017年的办理经济犯罪案件规定中，增加了强制措施解除后撤销案件的规定。
　　值得注意的是，由于刑诉法一直未能就监督撤案作出规定，也由于公安机关、检察机关诉讼角色、职能定位不同，导致双方对司法解释中监督撤案范围的理解存在差异。一些地方公安机关认为人民检察院的监督撤案范围仅限于经济犯罪案件，即“公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益”的违法立案情形，而检察机关则对监督撤案范围中的“等违法立案情形”作了更宽泛的解释，即“除了该条列举的插手经济纠纷、报复陷害、敲诈勒索、谋取非法利益四种严重违法立案情形外，还包括其他明显违反法律规定予以刑事立案的情形，如没有证据证明有犯罪事实发生或虽有犯罪事实发生但不是犯罪嫌疑人所为，公安机关仍予以立案的，或者对明显不构成犯罪或者依法不应追究刑事责任的人立案的，等等。”〔11〕这一理解上的差异，一定程度上影响了检察机关监督撤案工作的充分、有效开展。而近年来愈益突出的另一个问题是，现有的监督撤案规定，监督的对象均被限定为公安机关“不应当立案而立案”的“错误立案”，而对于立案时符合法定条件，但因为各种原因，案件没有继续侦查取证空间的，能否监督公安机关撤销案件，实践中存在较大分歧。长期以来实践中存在的刑事“挂案”问题，一定程度上就是肇因于此。
　　2.“两法衔接”机制的确立。1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》删除了对检察机关“一般监督”职能的规定，同时制定的79年刑诉法也未规定检察机关对行政机关移送犯罪线索的监督。
　　此项职责最早来自2001年7月国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（中华人民共和国国务院令第310号，后于2020年由国务院令第730号修订）。在此行政法规中，除了强调检察机关对公安机关不立案决定的立案监督外，还在第14条明确规定了检察机关对行政机关移送犯罪线索的监督职责，即“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。”
　　此后，最高检于2001年9月制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定