【文章编号】1002—6274（2023）05—096—10



内容摘要：农村集体经济组织与农民集体的关系在我国一直含糊不清。高级农业生产合作社和农村人民公社都是享有集体土地所有权的农村集体经济组织。农村人民公社的政社合一体制解体后，农村集体经济组织日渐式微，以致法律上将缺乏组织化的农民集体确认为集体土地所有权主体，而村民委员会随之成为集体土地所有权的代表行使主体。现行法确认农村集体经济组织的特别法人资格，意在针对农村社会现实需要推动集体土地所有权主体制度的完善。确认农村集体经济组织是农民集体的组织形式，可以避免在理解不同法律中规定的农村集体经济组织时产生矛盾和冲突。《民法典》第262条规定的农村集体经济组织应被解读为集体土地所有权主体，其中村民委员会和村民小组才是法律规定的集体土地所有权的代表行使主体。
关键词：农村集体经济组织；农民集体；集体土地所有权；村民委员会
【中图分类号】DF-413.8　　【文献标识码】A
引言
　　农村集体经济组织是一种极具中国特色的经济组织形式。长期以来，农村集体经济组织与作为集体土地所有权主体的农民集体之间的关系都含糊不清。在党和国家政策以及相关主管部门的规范性文件中，有的文件规定农村集体经济组织是集体土地所有权主体，[1]有的文件则规定农民集体是集体土地所有权主体，而农村集体经济组织是集体土地所有权的代表行使主体。[2]在农村集体产权制度改革的地方探索中，对于集体土地所有权主体到底是农村集体经济组织还是农民集体，不同地方在地方性法规或地方政府规章中也作出了不同的表述。[3]2017年3月15日通过的《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）在第99条首次明晰了农村集体经济组织的民事主体地位，并将其确立为特别法人。然而，此举并没有平息有关农村集体经济组织与农民集体之关系的认识分歧，学者对该规定的解读依然存在两种相互对立的观点：一种观点认为农村集体经济组织就是农民集体，两者都是集体土地所有权主体，只是在法律表达上有所不同。［1］401—404［2］699-702另一种观点认为农村集体经济组织与农民集体是完全不同的两个主体，前者是集体土地所有权的行使主体，而后者是集体土地所有权的主体。［3］192［4］367-3702020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）承继了《民法总则》第99条有关农村集体经济组织的规定，使得关于农村集体经济组织与农民集体之关系的争论未能随《民法典》的实施而终结。2022年12月27日，十三届全国人大常委会第三十八次会议首次审议了《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称“《农村集体经济组织法（草案）》”）。针对理论和实践的分歧，明辨农村集体经济组织与农民集体的关系，本应为《农村集体经济组织法》制定的基本前提，然而该草案一方面规定农村集体经济组织“依法代表成员集体行使所有权”，[4]另一方面又强调“农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立”“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有”，[5]致使农村集体经济组织与农民集体的关系仍然没有得到明确的界定。本文将在考察农村集体经济组织的历史变迁的基础上，结合当前农村社会实践对农村集体经济组织立法的期待，厘清现行法中农村集体经济组织与农民集体的制度关联，并对《民法典》第262条的含义作出适当的解读，以便为农村集体经济组织立法时可能会面临的挑战提供一种新的应对之策。
一、农村集体经济组织与农民集体之关系的历史考察
　　在中华人民共和国成立之初，我国致力于“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”[6]为了克服以农民的小土地所有制为基础的小农经济之弊端，我国在土地改革后不久便开始在农村地区推行农业合作化运动。1956年底，农业生产合作社发展到了75万个，其中包括21万个初级社和54万个高级社，在全国有96.3%的农户加入了合作社，其中加入高级社的农户占87.8%，农业的社会主义改造基本完成。［5］根据1956年《高级农业生产合作社示范章程》的规定，高级农业生产合作社是社会主义的集体经济组织，人社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。[7]自此，农民私人的土地所有权在我国退出历史舞台，农村土地集体所有权制度得以确立，而作为农村土地所有权主体的高级农业生产合作社便是农村集体经济组织。
　　此后，随着人民公社化运动的发展，高级社集体土地所有权被人民公社集体土地所有权所取代，其中人民公社集体所有制经历了从“一大二公、政社合一”体制到“三级所有、队为基础”体制的转变，即人民公社的基本核算单位先是从人民公社调整为生产大队，再被调整为生产队。［6］117-118根据1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》第1条的规定，农村人民公社是政社合一的组织，是在高级农业生产合作社基础上联合而成的集体经济组织。在人民公社体制下，实行以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队的三级集体所有制，是我国人民公社集体所有权制度的重要特征，其中生产队的所有权客体主要包括土地，而生产大队和公社则分别对划归其所有的土地享有所有权。［7］52在这一时期，农村集体经济组织“实行工农兵学商结合，成为经济、文化、政治、军事的统一体。这实际上是把合作经济组织当作国家基层政权的附属品，以政化社，使集体经济完全失去了自主性和独立性。”［8］48因此，以现代民法观念来看，作为农村土地所有权主体的人民公社、生产大队和生产队都是农村集体经济组织，只是它们在人民公社时期丧失了民事主体的法律属性。
　　1978年我国开始在农村地区推行家庭联产承包责任制，对人民公社土地制度造成了极大冲击，使得政社合一体制快速解体。不过，1982年制定的《中华人民共和国宪法》（以下简称“1982年《宪法》”）第8条第1款仍然规定农村人民公社是农村集体经济的一种组织形式，并且以宪法规范的形式明确了农村集体经济组织的集体土地所有权主体之地位。[8]然而，改变农村人民公社的政社合一体制已经势在必行，这种改变既是为了有利于加强农村基层政权建设，也是为了有利于发展农村集体经济。［9］323在上世纪80年代实行政社分开时，各地除了群众自发组织成立村民委员会之外，一般还设立了作为农村集体经济组织的经济联社，其中村民委员会管理治安、计划生育等村庄社会事务，而经济联社管理承包、种地等有关经济发展的各项事务。但是实行这样的组织形式不到两年时间，经济联社纷纷倒闭，政府对此没有表明态度，以致村里的经济事务也逐渐由村民委员会统一管理。［10］208由于作为农村集体经济组织的经济联社的组织涣散，没有能力行使其享有的土地所有权，1986年通过的《中华人民共和国民法通则》（以下简称“《民法通则》”）将集体土地所有权主体抽象地表述为“农民集体”。尽管《民法通则》关于集体土地所有权主体的规定不同于农村人民公社时期的表述，但在各界的认知中，每个集体组织都是该组织财产所有权的主体，且集体所有权的主要客体包括土地。［11］180正是《民法通则》首创了“农民集体”这一民事主体，使得我国有关集体土地所有权主体到底是农民集体还是农村集体经济组织，出现了理解上的分歧。有学者认为，“‘农民集体所有’实则就是‘农村集体经济组织的农民集体所有’，农民就是指农村集体经济组织的农民，农民集体就是指农村集体经济组织集体”。［12］这种理解虽然注意到了农村集体经济组织和农民集体作为集体土地归属主体的实质同一性，但却忽视了《民法通则》确立“农民集体”为集体土地所有权主体的时代背景，从而错误地将这两个具有不同内涵和制度意蕴的法律主体完全等同起来。
　　根据《民法通则》制定时的农村社会实践可知，当时推行家庭联产承包责任制打破了原有农村利益格局，作为集体土地所有权主体的农村集体经济组织名存实亡甚至名实皆亡，立法者只得将集体土地所有权主体直观地表达为“农民集体”，其意在表明集体土地所有权是由农民组成的“集体”所享有，但该“集体”缺乏明确的组织形式，从而与农村集体经济组织判然有别。正是因为丧失组织化的“农民集体”行使土地所有权面临难以克服的障碍，故《民法通则》第74条在明确“农民集体”为集体土地所有权主体后，又另行规定农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理集体所有的土地，以便对“农民集体”欠缺组织化所造成的弊端加以补救。
　　在法律概念的设计与使用过程中，“概念的作用在于特定价值之承认、共识、储藏。从而使之构成特定文化的一部分，产生减轻后来者为实现该特定价值所必须之思维以及说服的工作负担”。［13］174因此，在界定农村集体经济组织的法律内涵时，应当注意到，农村集体经济组织虽然在我国农村土地制度变迁过程中几经沉浮，但其为集体土地的所有权主体的事实却在实践和立法中由来已久，将现行法中农村集体经济组织理解为集体土地所有权主体，能够有效传递该法律用语自高级农业生产合作社以来形成的一项约定俗成的制度价值，即农村集体经济组织是农村集体所有制的法律实现主体。我国在《民法通则》通过后，法律法规一再重申集体土地所有权的主体是“农民集体”，虽然农民集体与农村集体经济组织的概念内涵存在较大差别，但鉴于农民集体是在农村集体经济组织缺失或不能发挥应有制度功能的情形下创设的民事主体，故从明确集体土地归属的视角出发，将并非同一主体的农村集体经济组织与农民集体等同对待具有充分的历史基础。
二、农村集体经济组织制度建构的实践需求
　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，关键在于抓住提高立法质量。早在1985年制定《民法通则》时，彭真同志就指出：“立法要从中国实际出发，解决中国的实际问题，并且以我们的社会实践来检验。”［9］3952014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中强调，“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”［14］73对标立法的高质量要求，具体到农村集体经济组织的立法来说，就是从农村社会发展的实践出发，解决当下遇到的现实疑难问题，以法律规范满足各界对该法制定的期待。
　　自从我国改革开放以来，除了宪法根据其规范特点仅仅对集体土地所有权主体予以了抽象、概括的界定之外，其他的法律及相关行政规章等对集体土地所有权主体的界定基本趋于统一，即集体土地所有权的主体为农民集体。由于“农民集体”不是一个严格的法律术语，我国法律制度也没有对其按照民事主体的制度结构进行构造，至今其仍因内涵不确定而“只能表现为一个看不见、摸不着的、极度抽象的集合群体”。［10］90作为一个抽象集合群体的“农民集体”，呈现出成员分散化、原子化的趋势，不具有行使集体土地所有权的能力，以致出现了法律上确立的集体土地所有权主体在实践中缺位的弊端，这种状况严重制约了集体土地所有权的有效实现，且不利于发展和壮大农村的集体经济。为回应此种社会现实，我国法律采用了同时规定集体土地所有权之主体和代表行使主体的制度设计方案，即除明确农民集体是集体土地所有权主体外，又另行规定集体土地所有权的代表行使主体。由此可见，在我国人民公社体制解体后的集体土地所有权的运行实践中，一直都不曾缺少代表农民集体行使土地所有权的主体。
　　在《民法总则》制定时的农村地区，按照农村土地等集体资产归属，农村集体资产在村组两级分属60.4万个村、495.5万个组的集体经济组织所有，但仅有24.4万个村（40.4%），77.4万个组（15.6%）建立了农村集体经济组织，而且农村集体经济组织缺乏统一、规范、具体的名称和形式，很难参与市场经济活动。［15］236-237这种情况造成了实践中不少农村地区还无法由农村集体经济组织来行使集体土地所有权。不过，随着我国在农村实行村民自治制度，农村社区普遍设立有村民委员会，且村民委员会可以根据村民居住的状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组，因此，尽管我国以农村集体经济组织经营、管理集体土地的情形并不普遍，但采用村民委员会或村民小组来经营、管理集体土地不仅有法律上的明确规定，还得到了绝大多数农民的支持。［10］208-209同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“《村民委员会组织法》”）严格区分了农村社区的自治职能和经济职能，其中该法第2条、第9条和第10条是对村民委员会作为基层群众性自治组织的职能作出的规定，而第8条、第24条则分别是有关村民委员会服务于农村社区的经济职能之指导原则和具体范围的规定。比较而言，在应当处理的农民集体之经济事项范围方面，《村民委员会组织法》第24条较《民法典》第261条的规定更为细致和广泛。由于农民集体成员呈现分散化、原子化特点，我国法律无法在制度上明确农民集体的意志形成机制，致使作为集体土地所有权主体的农民集体在实践中“虚化”，造成村民委员会的意志和行为缺乏农民集体意志的约束，［16］故为避免村民委员会代表行使集体土地所有权时背离农民集体的利益，《村民委员会组织法》第24条规定农村社区之经济职能的行使，须经村民会议讨论决定方可办理，这就从程序上对村民委员会代表行使集体土地所有权作出了限制。
　　尽管还不能说《村民委员会组织法》对村民委员会（或村民小组）代表行使集体土地所有权的规定十分完善，但是这种制度设计的确已经通过了社会实践较长时间的检验，甚至因此在相当一部分人的观念中形成了农村集体经济组织不是集体土地所有权主体的认识。［17］在这种情形下，如果农村集体经济组织立法的目的在于完善集体土地所有权的代表行使主体制度，并将农村集体经济组织理解为集体土地所有权的代表行使主体，显然没有针对农民集体作为集体土地所有权主体的主要弊端展开，不仅无助于补足实践中集体土地所有权主体缺位之缺陷，而且是在集体土地所有权的代表行使主体的制度建构方面叠床架屋，极大地浪费了有限的立法资源。因此，既然村民委员会（或村民小组）为集体土地所有权的代表行使主体已经取得了各界的共识，那么，以法律形式确认农村集体经济组织为集体土地所有权的主体，将有助于农民集体摆脱作为集体土地所有权主体存在的模糊不清的窘境，并避免实践中存在的集体土地所有权主体虚化之“痼疾”。［18］232可见，在制定《农村集体经济组织法》时，明确农村集体经济组织是集体土地所有权的主体，是当前克服农村集体资产顺畅运行面临的现实制度困境的务实举措。
　　其实，在《民法总则》制定过程中，围绕农村集体经济组织的民事主体地位问题，时任全国人大常委会法制工作委员会主任李适时专门主持召开了一次座谈会，此次座谈会就《民法总则》拟规范的农村集体经济组织制度设计问题进行了讨论，其中讨论的农村集体经济组织包括两种类型：一是从人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来、以土地集体所有为基础的地区性合作经济组织，与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织；二是随着城镇一体化进程的加快，一些乡镇、村、组以明晰产权归属为基础，将集体经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，积极发展农民股份合作，建立起来的股份经济合作社等新兴集体经济组织。［19］554对这两种类型的农村集体经济组织进行细致辨识可知，两者在民事主体地位上不存在本质区别，他们只是分别反映了农村集体经济组织在农村集体资产改革前后呈现出的不同组织形式，拥有的资产中均包含土地所有权。
　　当前，为了全面推进乡村振兴，加快社会主义新农村建设，需要充分发挥各种组织资源和整合手段的作用，促使分散化、原子化的农民集体成员形成增加自身福利，且能够被国家制度框架容纳的具有一致行动能力的组织形式。［20］224农村集体经济组织在历史上作为农村集体所有制的法律实现主体已经成为各界的共识，在当下以法律规则重新确立农村集体经济组织为集体土地所有权主体，有助于让各界尽快承认其过去承载的合理价值而形成新的共识，从而承担起将分散化、原子化的农民集体成员组织起来的时代重任。因此，《民法总则》第99条将农村集体经济组织纳入法人的一种类型，并从推动集体土地所有权主体制度完善的角度对其作出规定。有立法部门的专家在解读该条时指出：“农民集体作为所有权人，其在法律主体上的表现形式就是农村集体经济组织。”［21］311-312这种理解可以作为《民法总则》以农村集体经济组织取代农民集体、并将农村集体经济组织确立为集体土地所有权主体的佐证。
　　根据农村集体经济组织立法的现实需求，结合上述立法资料和立法部门专家的解读，我们可以发现，立法者在制度设计中确认农村集体经济组织的特别法人地位，正是其认识到作为集体土地所有权主体的“农民集体”欠缺组织形式而无法完成自身的制度功能时作出的选择，其中将农村集体经济组织作为农民集体组织化后的法律形式具有强烈的问题意识和现实针对性，并为制定《农村集体经济组织法》以推动集体土地所有权主体制度完善预留了空间。
三、农村集体经济组织立法的体系制约
　　尽管农村集体经济组织被确认为特别法人始于《民法总则》第99条的规定，但因《高级农业生产合作社示范章程》和《农村人民公社工作条例（修正草案）》早就规定了集体经济组织为集体土地所有权的主体，故1982年《宪法》从我国的现实状况出发使用了“农村集体经济组织”这一法律术语。［9］314-315鉴于制定法律就是“以一部自觉设计的、理性的和构造清晰、全面丰富的立法成果来取代源于历史的、零散纷乱和漫无头绪的法律”，［22］257且“作为一定经济基础之上的法律上层建筑，构成其体系的各个法律部门和法律规范，必然在总的和基本的方面反映该经济基础及其统一的要求，共同的经济基础及其对法的统一要求必然形成各个法律部门和法律规范之间的相互协调与和谐一致”。［23］325因此，在关于农村集体经济组织立法的过程中，对农村集体经济组织这一概念的理解不能仅仅局限于《民法典》上作出的规定，而是应该将现行各种法律中关于农村集体经济组织的规定作为一个整体进行系统的解读，以便整合现行法中有关农村集体经济组织的零散规定，并避免对不同法律中规定的农村集体经济组织的法律地位作出相互矛盾和冲突的理解。
　　当前，除《民法典》之外，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“《农村土地承包法