目次
　　一、引言
　　二、立法路径：“两步走”的立法步骤
　　三、编纂模式：“适度法典化”式的实质性法典编纂
　　四、体系结构：兼具体系性与逻辑性的中国特色体系
　　五、立法技术：选择性运用“提取公因式”方法
　　六、结语
内容摘要：环境法典编纂中立法路径确定、编纂模式选择、体系结构安排、立法技术定位等问题，是环境法典编纂中必须解决的理论和实践问题。我国环境法典编纂，不仅可以从开创了我国法典编纂立法先河、具有里程碑意义的民法典编纂中获得有益启示，还可以从诸外国环境法典编纂中吸取有益的经验和教训。我国环境法法典化的过程中应确定如下基本问题：一是，在立法路径确定上，应明确先编纂总则编再编纂各分则编的“两步走”立法步骤；二是，在编纂模式选择上，应采取“适度法典化”式的实质性法典编纂模式；三是，在体系结构方面，应构建兼具体系性与逻辑性的中国特色体系；四是，在立法技术上，应选择性运用“提取公因式”方法。
关键词：环境法典；实质性法典编纂；适度法典化；中国特色体系
一、引言
　　新中国首部以“法典”命名的法律《民法典》开创了我国法典编纂立法的先河，具有里程碑意义。习近平总书记明确指出，“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。〔1〕继全国人民代表大会常务委员会2021年度立法工作计划明确指出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”之后，全国人民代表大会常务委员会2022年度立法工作计划与2023年度立法工作计划均再次提及“研究启动条件成熟的相关领域法典编纂工作”。〔2〕其中，因为环境法典肩负着巩固生态文明建设实践成果、逐步实现“美丽中国”目标、深化可持续发展逻辑意义脉络、维护生态环境法治基本价值观、消弭环境规范重叠与分散弊端、完善生态环保领域法律体系化、彰显生态环境治理大国责任、推动全球治理变革与人类命运共同体建构的时代使命，〔3〕所以，我国环境法学界就编纂中国特色社会主义环境法典之必要性与可行性已达成共识。〔4〕在此背景下，深入探讨具有“中国特色、时代特色、实践特色”〔5〕的环境法法典化的实现路径，便成为环境法学界的重任。
　　从诸外国环境法典编纂的模式来看，主要有以德国“革新型”、瑞典“框架型 授权立法”等为代表的实质性法典编纂模式，〔6〕和以法国“汇编型”等为代表的形式性法典编纂模式〔7〕等两种类型。与实质性法典编纂相异，形式性法典编纂旨在对既有法律进行汇集和分类，它的目的仅是把既有的、分散的规则汇集在一起，而不改变这些规则的内容。〔8〕在上述两种编纂模式中，由于形式性法典编纂模式并不符合近代法典“论理体”体裁，〔9〕无法促使环境法典成为连贯的语言文本与融贯的价值整体，不利于实现我国环境法法典化肩负的时代使命。因为，“法典编纂并不只是对既有的法律进行搜集、汇编、修改与改革，而且致力于通过新的体系化的且具有创造力的法律来设计一个更好的社会”。〔10〕相反地，实质性法典编纂，便是通过在法律体系整体中勾勒和塑造“一个由新规则或革新过的规则组成的完整体系”“构建或修正某一法律秩序”，〔11〕因此，一般认为，我国环境法典编纂应采取实质性法典编纂模式，即通过实质性法典编纂模式，使得环境法典既在“概念—规则”外在体系面向上具有开放性，又在“价值—原则”内在体系面向上保持稳固性，并最终促进“一国的实在法体系成为一个真正的整体”。〔12〕
　　从环境法法典化的过程来看，环境法典编纂的立法路径确定模式选择、体系结构安排、立法技术定位等关键问题的解决与明晰，有塑造并诠释兼具稳定性、确定性与适应性、灵活性、科学性的环境法典之效，在此意义上，我国环境法法典化的实现路径，必须重点关照如下四个方面。第一，我国环境法典编纂的具体立法路径问题。即是采取目前正在由相关环境法典专家编纂的建议稿相同的一步到位的立法步骤，还是学习民法典编纂的成功经验，吸取外国环境法典编纂的成功经验和失败教训，采取先编纂总则，再编纂分则的“两步走”的立法步骤，亟待探讨。从我国当前的环境法典编纂相关研究工作来看，无论是我国立法实务部门，还是学界研究成果，均未针对环境法典编纂的立法路径展开深入讨论。第二，我国环境法典编纂模式选择问题。即环境法典编纂是采取实质性编纂，还是采取形式性编纂。尽管我国学者对环境法典编纂采取“适度法典化”已达成一致意见，然而，在有关“适度法典化”具体内容的理解上，尚存在意见分歧。〔13〕因此，为科学确定我国环境法典“适度法典化”式的实质性法典编纂模式，尚需从理论上进一步探讨并明晰“适度法典化”下的实质性法典编纂的具体内容。第三，环境法典的体系结构问题。尽管我国学者一致认为我国环境法典编纂应采取“总则 分则”的环境法典体系，〔14〕然而，在“总则 分则”的环境法典体系结构安排下，尚存在总则编如何妥善处理与《环境保护法》及其他诸如污染防治类法律、自然资源类法律与能源类法律等相关立法的关系，分则编诸如自然生态保护编如何合理吸收《民法典》条文规范的编纂经验、绿色低碳发展编如何科学借鉴域外经验以塑造国内规则与国际规则相互配合的协同秩序、生态环境责任编如何适度考量与污染控制编等其他各编之间的有机衔接等问题。〔15〕换言之，深入探讨并科学构建我国环境法典体系，使我国环境法典保持兼具体系性与逻辑性的中国特色体系，依然是我国环境法典编纂中亟待解决的重要问题。第四，环境法典编纂的立法技术问题。虽然环境法学者大多赞成环境法典编纂应运用我国民法典编纂采用的“提取公因式”方法，〔16〕然而，环境法典编纂过程中尚存在如何避免传统“提取公因式”方法所带来的共性法律规则绝对化与缺乏内在整体性，以及如何借鉴“提取公因式”方法以保证总则编与分则编之间的概念框架协调与价值理念统一等问题。〔17〕换言之，如何在“适度法典化”式的实质性法典编纂模式下，选择性地运用“提取公因式”方法，也是亟待解决的重要问题。
　　我国探讨编纂环境法典恰逢其时。一方面，新中国首部以“法典”命名的法律《民法典》开创了我国法典编纂立法的先河，具有里程碑意义，其为推动我国其他领域的法典编纂提供了重要契机和典型范例；另一方面，诸部外国环境法典编纂的经验与教训也为我国环境法典编纂提供了有益的参考。但是，在民法典的编纂已经取得巨大成功背景下，如何编纂一部高质量、高水平的环境法典，也是对环境法学者的巨大考验。因此，深入挖掘我国民法典编纂的成功经验和诸外国环境法典编纂的经验与教训，对于科学解决我国环境法典编纂中面临的上述重要问题，将会大有裨益。
二、立法路径：“两步走”的立法步骤
　　2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“编纂民法典”的科学规划。鉴于编纂民法典是一项任务重、工作量大、要求高、社会期望值高的艰巨复杂的系统工程，民法典编纂工作步骤的确定就显得尤为重要。关于民法典的编纂步骤，学界曾有“一次性推出整体民法典的一步走方案”“先编纂总则编再编纂各分则编的两步走方案”以及“两步走方案中插入制定人格权法的三步走方案”等不同建议。〔18〕基于民法典的编纂既要高质量完成党中央部署的目标任务，又要体现阶段性成果，坚持进度服从质量的考虑，2016年全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会明确了“两步走”的工作步骤。即第一步，编纂民法典总则编，争取提请2017年3月召开的十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过；第二步，编纂民法典各分编，争取于2020年将民法典各分编一并提请全国人民代表大会会议审议通过，最终形成统一的民法典。〔19〕“两步走”立法工作步骤的确定，既能满足民法典编纂创新地采取总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任编等七编制的民法典体系所呈现的阶段性成果，又符合确保高质量完成党中央部署的目标任务的路线图。可见，科学确定法典编纂的立法工作步骤，是保证法典编纂成功的前提。
　　鉴于我国环境立法尚存在碎片化和空白等特点，科学确定环境法典编纂的立法路径，是指导我国环境法典编纂工作正确展开的关键第一步。环境法典编纂步骤的确定，同样需与国家实际情况相结合。从域外环境法典编纂经验和教训来看，对法典编纂步骤的安排是否科学，是决定法典化能否取得成功的基本条件之一。例如，从法国环境法法典化的具体情况来看，其在环境法典编纂过程中，采取了“三步走”路径：第一步，于2000年9月18日以法令形式通过了环境法典的基本内容的“法律部分”，包括“共同规定”“物理环境”“自然空间”“自然遗产”“污染、风险和损坏的防治”“适用于新喀里多尼亚、法属波利尼西亚…和马约特岛的规定”等六卷内容；第二步，于2003年在环境法典“法律部分”中增加了第七卷即南极环境保护的内容，形成了现行包括七卷内容的环境法典的“法律部分”；第三步，于2007年通过了环境法典的基本内容的“行政法规部分”，最终形成了包括“法律部分”和“行政法规部分”两大部分内容的法国环境法典。〔20〕在德国，为实现德国联邦环境、自然保护和核安全部1998至1999年和2007至2009年的两个环境法法典编纂立法计划，德国着手开展了“教授草案”和“专家委员会草案”的法典研究工作。“教授草案”采取了“两步走”路径分别于1990年、1994年完成了“环境法典总论”（草案，简称UGB-ProfE AT）和“环境法典分论”（草案，简称UGB-ProfE BT）的编制；〔21〕由德国联邦环境、自然保护和核安全部组建的专家委员会于1997年完成了《环境法典（专家委员会草案）》（简称UGB-KomE）。〔22〕“教授草案”和“专家委员会草案”证明了环境法典编纂的可行性，为环境法典编纂奠定了理论基础。鉴于“教授草案”和“专家委员会草案”均受萨维尼的“法典完备性”思想影响，采取了整体化编纂方式，试图追求编纂内容全面、体系完备的环境法典，〔23〕加上德国为欧盟成员国，也需要遵守欧盟颁布的众多环境立法，因此，为应对来自欧盟环境法的挑战，德国转向分阶段编纂环境法典，从最初追求完备与固定的环境法典转变为追求稳定与开放的环境法典。〔24〕即德国于1998至1999年尝试开展了第一次分阶段编纂环境法典的立法工作。第一次环境法典编纂失败的原因是，尽管联邦在环境保护的某些领域仅拥有一种框架下的立法权限，但欠缺完整权限，然而联邦却试图通过现行环境领域的立法权限与更多其他立法权限的结合，在环境法典中对这些领域做出完整规范，因此带来了法律上众多的不安全性，最终因违反了当时的《德意志联邦共和国基本法》第72条第2款以及第75条第2款的规定而告失败。此后，在2006年修订的《德国宪法》确认了联邦在水法和自然保护法领域的完整立法权限之后，德国于2007年又开启了第二次环境法典化运动，并于2009年完成环境法典“立法草案”。尽管第二次环境法典编纂活动因2006年修订的《德国宪法》而取得了水法和自然保护法领域的完整立法权限，且采取了分阶段编纂的路径，“先完成各州享有偏离立法权的水和自然保护领域的环境法典编纂立法，再展开其他环境领域的法典编纂工作以对接已经完成的环境法典”，但终因未能妥善处理好“联邦与联邦州之间的利益冲突”而再次失利。〔25〕此外，采取“分步走”路径编纂环境法典的国家还有爱沙尼亚。〔26〕
　　从我国的实际情况来看，自改革开放以来，经过四十余年的发展，我国环境立法已初步取得显著成效。目前，我国已基本形成了一个“1 N 4”的生态环保领域法律体系。〔27〕即我国已经制定了一部发挥基础性、综合性作用的《环境保护法》，三十余部包括污染防治类、生态环境与资源保护类法律，三十二部环境行政法规、四十余部生态环境保护党内法规、两千一百四十七部技术性法规（环保标准），以及八百余部地方性法规、规章和标准等。〔28〕与此同时，我国还制定了《长江保护法》《黄河保护法》《黑土地保护法》《青藏高原生态保护法》等4部针对特定区域、流域的生态环境保护法律。这些法律、法规、部门规章和地方性立法为加强生态环境保护、巩固生态文明体制改革成果、实现可持续发展提供了法律保障。然而，我国生态环保领域立法尚存在诸如立法碎片化导致法律实施困难、体系化思路缺失导致立法选择模糊等问题，因此，我国生态环境保护立法亟待通过体系化方式解决相关问题。〔29〕与民法典编纂一样，环境法典编纂也不是简单的法律汇编，而是要对现行的生态环境保护法律规范进行编订纂修，“对已经不适应现实情况的规定进行修改完善，对经济社会生活中出现的新情况、新问题作出有针对性的新规定”，〔30〕即进行一种“适度法典化”式的实质性法典编纂。这样，一步到位推出整体性环境法典的“一步走”立法路径，以及“三步走”或者“多步走”路径，即先制定空白单行法如《应对气候变化法》《能源法》《国家公园法》《自然保护地法》《资源综合利用法》《危险化学品安全法》等，并在时机成熟后再制定总编和各分编的立法路径，均会因制定相关法律时间较长、条件不够成熟等因素而不符合我国环境法典实质性编纂的具体情况最终不宜采用。
　　因此，“两步走”的立法步骤，并在整体上采取“先总后分”的总分体例结构进行编纂的法典化立法路径，较为符合我国环境法典编纂实际情况，应当成为我国环境法典编纂的首选。具体而言，第一步先编纂环境法典总则编。作为环境法典的核心与灵魂，环境法典总则编的功能是统领环境法典各分编内容并指导环境单行法律的立法与适用，〔31〕因此，在其具体内容上须采取“抽象提炼并集中规定生态环境保护法律规范中的共通性”方法，确保环境法典总则编统摄整个环境法典体系的核心地位。〔32〕即，以2014年修订的发挥着基础性、综合性作用的《环境保护法》为基础，系统梳理总结出我国现阶段生态环境保护法律实施及我国生态环境保护工作中积累的实践经验，提炼出我国环境保护法律制度中具有普遍适用性和引领性的规则，制定环境法典的总则编；第二步完成环境法典各分编的编纂工作，最终与环境法典总则编合并为一部完整的环境法典。
三、编纂模式：“适度法典化”式的实质性法典编纂
　　法典编纂存在实质性法典编纂和形式性法典编纂等两种典型法典编纂模式。我国民法典编纂采取了再法典化式的实质性法典编纂模式。究其原因在于，在民法典颁布之前，我国已经制定了包括各种司法解释、“准司法解释”等在内的基本覆盖了全部民事司法领域的各单行民事法律，民事法律规范的“供给”并非根本性问题。此外，在编纂民法典之初，我国将“总结实践经验，适应时代要求对我国现行的，制定于不同时期的民法通则、物权法、合同法、婚姻法、收养法、继承法、侵权责任法和人格权方面的民事法律规范进行全面系统的编纂修订”作为民法典编纂的指导思想，〔33〕为我国确立民法典编纂的再法典化式的实质性法典编纂模式奠定了坚实基础。质言之，我国民法典编纂是“承前启后，继往开来”，是以“系统化和综合化”为取向，将单行民事立法“再法典化”的过程。〔34〕
　　相较而言，自1972年联合国人类环境会议前后兴起的第一次环境立法体系化运动开始，世界各国环境立法呈现出以1969年美国《国家环境政策法》为代表的环境基本法模式和以1974年《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护国家法典》为代表的法典化模式并存的环境立法模式。时至今日，全球已有七十多个国家采取了制定环境基本法的环境立法模式，另有哥伦比亚、法国、瑞典、意大利、菲律宾、哈萨克斯坦、爱沙尼亚等国家采取了编纂环境法典的法典化模式。此外，德国、柬埔寨等国家已编纂了环境法典草案。其中，在以德国、瑞典为代表的实质性法典编纂模式之中，以瑞典为代表的“适度化”的实质性法典编纂模式尤显其特色。〔35〕具体而言，瑞典采用“框架型”加“授权立法”相结合的实质性编纂模式，即允许单项环境立法以特别法方式与环境法典并存。如，瑞典1998年制定的《瑞典环境法典》（Swedish Environmental Code），尽管是对《自然资源法》（Natural Resources Act）、《自然保护法》（Nature Conservancy Act）、《动植物物种保护措施法》（Flora and Fauna〈Measures Relating to Protected Species〉Act）等15部环境单行法以及相关政府条例等进行编纂，但在将框架性、原则性的规定总结提炼并设置为环境法典条文内容的基础上，〔36〕仍保留了《规划和建筑法》《公路法》《铁路建设法》等规划和土地利用类立法、《核活动法》等污染控制类立法，以及《矿业法》《森林保护法》等自然资源利用类立法与环境法典并行。〔37〕与此同时，为贯彻实施《瑞典环境法典》，瑞典政府还针对法典所规定的重要内容，制定了相关法律与条例，如《实施瑞典环境法典的法律》（Law carrying into effect the Swedish Environmental Code）、《农业环境法令》（Decree on environmental considerations in agriculture）、《关于危害环境的活动和保护公众健康的条例》（Ordinance concerning environmentally hazardous activities and the protection of public health）、《根据〈环境法典〉和相关事项进行区域保护的法令》（Decree on area protection under the Environmental Code and related matters）、《环境法典监督检查收费法令》（Decree on fees for examination and supervision in accordance with the Environmental Code）、《环境评价条例》（Environmental Assessment Regulation）、《游艇和水上摩托车法》（Law on pleasure boats and water scooters）、《放射线安全法》（Radiation Safety Law）等，据此以单行法形式从多方面进行衔接，以便共同发挥保护生态环境的重要作用。〔38〕