目次
　　一、数字经济立法的事实逻辑
　　二、数字经济立法的规范逻辑
　　三、我国数字经济立法的基本模式
内容摘要：数字经济立法应符合数字和法治的双重逻辑，是技术进步与法律变革良性互动的结果。一方面，数字经济立法要尊重和回应数据、数据价值、数字经济的本质属性和底层逻辑，加强法律规范与数字技术规范、数字市场规范等数字经济内在规则的交互和融合；另一方面，数字经济对所有权制度、权力的科层分工结构和“权利—权力”二元结构等现代法治的重要基础产生了影响和冲击，数字经济立法将在平衡个人与国家、用户与企业、政府与市场、发展与安全、国内与国际等多重价值目标的同时，推进法治的革新。基于形式逻辑一致性与价值目标统一性要求，数字经济立法必须创新立法体制机制，回应数据流动性、数字经济泛在融合性下数字治理对权力科层分工结构的冲击，从分散立法、地方立法模式向中央立法、综合立法模式转变，加快构建由基础性立法、领域立法、区域协同立法和地方立法组成的立法体系，以更加协调、系统、完备的法律规则为发展数字经济提供法治保障。
关键词：数据价值；数据权利；数字经济；立法模式
　　我国将发展数字经济作为把握新一轮科技革命和产业变革新机遇、由经济大国迈向经济强国的战略选择，出台了大量的法律、政策、举措发展数字经济。根据国家互联网信息办公室发布的数据，2017年我国数字经济规模已经位居世界第二，达到27.2万亿元，同比增长20.3%，占GDP的比重达32.9%，成为驱动经济转型升级的重要动力引擎。〔1〕至2022年，我国数字经济规模达到50.2万亿元，同比增长10.3%，占GDP比重达41.5%。〔2〕数字经济在市场规模取得巨大发展的同时，也衍生了数据安全、数据权利、数据交易、隐私保护等法律问题，立法滞后的弊端越来越突显，亟须加快数字经济立法，建构完备的法律规则和制度体系。与此同时，我国数字经济立法也即将进入快车道。数字经济立法如何在尊重和回应数字经济内在运行规律的同时，充分发挥法律规范的建构和引领作用；如何平衡多元主体的多种权利，构建数据权利位阶和权利体系；如何在现有的立法体制和法律体系中，科学确立中央立法与地方立法的关系；如何平衡好促进发展与监管规范的双重价值，为数字经济健康发展提供良法善治？这些数字经济立法的理论和实践问题亟待研究。
一、数字经济立法的事实逻辑
　　数据的存在形态和应用方式，使得其具有跨层级、跨部门、跨领域、跨地域特点和非竞争性、非排他性特征，导致传统工业时代等级科层官僚体制和社会分工体系下的社会组织形态与治理模式处于不断接受挑战和积极适应的境地。〔3〕与此相应，在数字时代，国家法律对社会规范、市场规则和技术规则的规范作用变得有限，法律不再是规范公民在数字网络上行为的唯一规范，法规范与技术规范互相竞争并呈现出交互性特征。〔4〕数字经济领域的立法作为数字法治的重要组成部分，也必须尊重数字经济的自身特点、内在规律和运行逻辑，并在与数字技术规范、数字市场规范的不断交互中，科学构建数字经济法律规范体系。
（一）数字经济的本质属性和运行逻辑
　　数字经济是信息技术在经济领域的深度运用，数据的内在规定性决定着数字经济的本质属性。其一，数据成为新型生产要素是数字经济的一大特征。数据的本质是在计算机及网络上流通，在二进制的基础上以0和1的组合而表现出来的比特形式。〔5〕作为“初级材料”的数据，只是一种量化的符号和客观存在，只有转化和处理为知识与信息才可以产生社会和经济效用，才能成为作为生产要素的数据。数字化和数据处理过程本质上是赋予数据使用价值和劳动属性的过程，是数据商品化的必要条件。〔6〕其二，数据的非物质化形态，使得数据不同于可以实行物理排他独占的普通物或财产，可被无限复制、无限共享、无限利用，具有非独占性、非排他性的特点；同时，数据必须依附于特定的载体，也不宜归属于无形物（智力成果），因此数据更多地被看作资源，而非民事权利客体。〔7〕其三，作为资源的数据，其特殊性就在于流动。数据只有流动才能重复利用，才会产生更高价值。在一定意义上，数据资源的真正价值唯有在动态的、合法合规的流通与利用中才能充分体现。
　　数据价值是产业创新发展的重要驱动力，是数字经济的底层运行逻辑，也是数字经济发展的关键。由数据的内在规定性可见，数据加工和数据流通是数据从静态比特被赋予价值、实现价值、增长价值的过程。在典型场景下，不同的主体开发、使用、分享、综合、分析、加工数据，数据也反复被不同主体双向、多向使用，数据价值不断被提升，大数据的非独占性、非排他性特点得到鲜明体现。〔8〕概言之，作为数字经济重要内涵的数据要素，其“大部分的数据价值在于它的使用，而不在于占有本身”。〔9〕与此相应，数字经济革新了价值创造的方式，再定义了价值分配的过程，其底层运行逻辑不再是传统的占有制度，数据生产要素的交易和市场化亟须扬弃传统经济运行模式，推进空间、主体、行为多维度规则革新，以适应数字经济所具有的虚拟性、创新性、跨界性、协作性等典型特征。
（二）数字经济的立法回应
　　发展迅猛、规模庞大的数字经济，给法律制度供给带来了全新的挑战。数字技术革命催生了新的经济形态、经营模式、组织类型、行为方式和社会关系，围绕着数字技术进步而产生的新型权利归属、创新利益保护、市场规则界定、政府职能转变、法律责任分配、技术风险防范、社会冲突解决等问题，必须通过设定合理的法律框架和法律规则来加以回应、协调和规范。〔10〕
　　首先，对数据的法律定位，是数字经济发展的基本问题。数据要素的特殊性决定了在数据供给、需求乃至具体交易和流通环节，均面临与传统要素市场不同的问题。为数据要素的市场化配置提供充分有效的制度供给，是数字经济立法的首要任务，具体包括三个方面：一是明确数据加工处理和流通利用各环节所涉多元主体的权利义务关系，建立健全数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制；〔11〕二是建立健全公共数据、企业数据、个人数据的分类分级保护和利用制度，最大限度地为数字市场提供更多数据资源，最大可能地促进数据流动；三是建立健全统一的数据治理体系，科学规范多元主体数据采集、存储、处理标准体系和衔接机制，应对和减少信息孤岛现象，提升数据的完整性、准确性和可流通性。总之，数字经济立法要围绕“数据体系化—数据市场化—数据统一化”链条，〔12〕保障数据以符合数据技术规则和数据市场规律的方式流通利用，激活数据要素价值创造和价值实现，为数字经济高质量发展提供动力。
　　其次，对平台的法律规制，是数字经济立法的重要内容。数字经济也是平台经济。数字时代的一个重要特征是平台化，开放的参与式架构使得“越来越多的商业从管道结构转向平台结构”，“从传统的线性价值链向复杂的平台价值矩阵”转变。〔13〕大型网络平台在数据信息处理和管理中一旦形成了“相对优势地位”，不仅能支配市场，更在一定程度上对国家治理、企业管理、个人权利形成了事实上的影响力或支配力，打破了工业社会“国家权力—公民权利”的二元治理结构，对传统宪法、行政法、民商法的基本理念和规范架构提出了挑战，因此在数字经济立法及其法律体系构建过程中，需要紧密衔接宪法、行政法、民商法领域的新发展，加强理论和制度创新，对网络平台的法律性质、法律地位、法律关系予以系统规制。
　　最后，加强法律规范与数字技术规范、数字市场规范的交互性，是完善数字经济立法的必由之路。从人类社会的历史来看，技术革命必然引起生产关系和社会结构的深刻变革，进而促成法律规则的调整与变迁。即新技术革命对传统法律规则及其适用带来挑战和冲击，而法律规则的调适和演进，又会进一步为技术进步和社会发展提供良好的制度环境。例如，反不正当竞争法、反垄断法，在平台经济条件下遭遇困境，即便进行了一些与时俱进的修订，仍未能充分表达数字经济逻辑和体现数字正义，不能为解决现实问题提供有效的规范依据。可见，立法必须加强理论研究和问题导向，进一步与数字技术规范、数字市场规范等数字经济运行的内在规则交互和融合，才能为数字经济发展提供完善的规范依据和法治保障。在理想状态下，数字经济立法应该是技术进步与法律变革良性互动的结果。
二、数字经济立法的规范逻辑
　　进入数字时代，原有条件和基础发生了重大变化，现代法治需要完成面向数字法治的根本转型，担负起保护数字权利、维护数字正义和构建数字秩序的时代重任。〔14〕数字经济立法作为数字法治、数字法学的重要内容和对象，要积极回应和吸纳数字法治变革、数字法学发展的新需求和新成果，构建和坚持自身的规范逻辑。
（一）数字经济立法与现代法治的双向调适
　　数字经济是生产力提升和生产关系变革的统一。数据成为一种生产要素，创造了先进的数字生产力，正推动生产方式、生活方式和治理方式产生深刻变革。〔15〕生产方式中人与人关系的变化，劳动者和劳动资料及劳动成果的联系紧密程度，有时会超过生产资料所有制的作用。生产方式需要适当的生产关系来巩固、维护，生产关系对生产方式有深刻的、长久的作用力。〔16〕生产关系是指人们在他们的社会生活过程中、在他们的社会生活的生产中所处的各种关系，〔17〕亦是法所调整的社会关系，包括物、人及其相互关系。具体在数字经济立法中，数据的非独占性、非排他性、聚合性、流动性和数字经济的跨界性、协调性等特点，使得数字经济对作为现代法治重要基础的所有权制度、权力的科层分工结构和“权利—权力”二元结构都产生了影响和冲击，数字经济立法将在与现代法治的双向调适中推进数字时代的法治范式转型，孕育包容共享的法治原则与运行机制。〔18〕
　　一是数字经济立法要创新“数据产权”概念和制度，构造更加适合激发数据价值的数据权利观念、制度和规则体系。数据具有聚合性、关联性、场景依附性、非竞争性与非排他性等特征，确权无助于解决数据利用过程中的争议。〔19〕有学者基于理论分析和我国数据权益保护实践的考察，认为数据产权并不需要界定数据属于谁所有，而是强调数据相关方均有权使用数据，本质是推动数据互操作。〔20〕在“所有权终结”〔21〕的数字领域，立法应以数据价值作为产权确定的依据，适应数据经济内在运行逻辑，创造完全不同于传统的财产权或产权观念的“数据产权”概念和制度，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用流通，为数字经济发展提供新的法治理念和规范基础。
　　二是数字经济立法必须创新立法体制机制，回应数据流动性、数字经济跨界性下数字治理对权力科层分工结构的冲击。我国宪法法律构造和规定了基于分工制约关系的权力结构，包括纵向层级、横向分工和行政区划。然而跨层级、跨部门、跨地域、跨领域的数据共享和数据流通，会穿透地域层级和立法、行政、司法区隔，以及公检法内的权力分工区隔和政府各部门的权力分工区隔，使得宪法法律规定的分工制约关系受到弱化，给相应的分工制约和权力监督造成一定的障碍。〔22〕因此，数字经济立法体制机制必须做出相应的调适。首先，在法规范效力等级体系中，通过提升立法的位阶，即由高位阶立法乃至中央立法来应对和解决数字经济中跨层级的法律关系问题。其次，在地方组织法、立法法规定的区域协同立法制度下，进一步创新区域协同立法机制，增强区域协同立法的法的拘束力，〔23〕通过发挥区域协同立法作用，来回应和解决数字经济中跨区域的法律关系问题。最后，数字经济立法需要建立健全数字经济监管法律体系。传统的行政权运行在组织维度上依靠科层制的分工，侧重于在一个个特定的场景中执行法律，对处理整体性、大规模、跨部门的风险防控任务力有不逮。〔24〕因此需要加大数字政府建设力度，提高政府规范和监管数字经济的能力。即通过深化政务数据跨层级、跨地域、跨部门有序共享，打造数字经济监管平台，打通部门区隔、促进部门合作，构建与数字经济特点相适应、能力相匹配的监管体系。
　　三是数字经济立法要正视“数字权力”“算法权力”问题，与宪法“权利—权力”二元结构进行双向调适。数据经济特别是平台经济，导致数据信息集中，并形成了作为一种社会权力的“数字权力”“算法权力”。按照韦伯的经典定义，“权力”就是在一种社会关系内部，某个行动者将会处在一个能够不顾他人的反对去贯彻自身意志的地位上的概率，不管这种概率的基础是什么。〔25〕社会权力说从实证主义和功能主义角度，认为权力是一种社会关系，它是指任何主体能够运用其拥有的资源，对他人产生强制性的影响力、支配力，促使或命令、强迫对方按权力者的意志和价值标准作为或不作为。〔26〕“数字权力”“算法权力”就是基于对数据的持有和应用而获得的一种强制性影响力和支配力。例如，互联网平台通过监控、数据分析、算法等技术，对其用户尤其是对平台内经营者有着巨大的影响力和支配力，可以同时制定规则、执行规则并解决纠纷。“数字权力”“算法权力”本质上属于社会权力，虽然是对权力的一种泛化理解，但仍然对宪法“权利—权力”“权利—义务”的经典二元结构和治理模式形成了冲击。对此，一方面，可以建立数字“守门人”制度，通过加强事前监管的方式来重新平衡数字经济领域各主体之间的权利义务关系；另一方面，可以适时推动宪法创新，把隐私和个人信息保护提升至基本权利的高度，〔27〕或者在宪法框架中确立数据保护权和数据财产权，〔28〕并可通过宪法基本权利对第三人的效力理论，来平衡平台与其他主体之间的权利义务关系，同时使数字经济立法的空间得到适当拓展。
（二）数字经济立法的价值选择
　　法律不是对事实的陈述或描述，而是对人类行为的“规范”或要求。〔29〕数字经济立法在构建数字经济行为规则体系时，既要顺应和承认数字化发展趋势和规律，又要在个人信息主体、数据从业者、政府部门等多元主体，人格权、财产权、国家主权等多种权利，发展和安全、促进发展和监管规范等多重目的之间，做出价值平衡和价值选择，包括数据主权与数据权利的价值平衡，数据安全、隐私保护与数据充分利用之间的价值选择，公共利益与数据主体自身利益之间以及各数据主体之间的利益平衡等。
　　第一，数字经济立法要在保护个人隐私与维护公共利益之间寻求价值平衡。一方面，数字技术、数字经济是新一轮国际竞争重点领域，充分释放数据价值，发挥数字技术对经济发展的放大、叠加、倍增作用，事关国家发展大局；另一方面，在大数据时代，隐私的概念和范围发生了很大的变化，隐私权利归属复杂，隐私保护难度加大，〔30〕数据利用和流通与个人隐私权利之间的价值冲突升级，成为立法必须应对的首要问题。以美国和欧盟为例，美国的立法以保障数据开发利用、维护数字竞争优势为主要目的，采行宽松监管模式，重点在消费者权益保护、儿童隐私安全等领域制定约束性规则；欧盟的立法以个人数据基本人权保护为基础，采行严格监管模式，构建较为完备的监管框架，抢占规则制定的国际话语权。欧美不同的价值选择和立法路径，确立了数字经济立法的两种基本模式。
　　第二，数字经济立法要平衡多元主体的多种权利，构建数据权利位阶和权利体系。数据权并不是一项简单的权利，而是一种权利集合，它囊括了不同主体在相同客体上的涉及人格、隐私、财产、主权等多方面的权利。〔31〕