摘要：为克服司法地方化和司法行政化的痼疾，减少行政审判中的不当干预，2014年修订的《行政诉讼法》第18条第2款规定了“行政案件跨区域管辖”，这是对原告就被告一般地域管辖原则的一种灵活变通，同时确认和巩固了“异地交叉管辖”和“相对集中管辖”等先期改革探索成果。由于立法条文的高度抽象性和模糊性，行政案件跨区域管辖的改革试点呈现出“转圈推磨异地管辖”、“相对集中选择管辖”、“集中交叉混合管辖”、“跨行政区划法院管辖”和“铁路两级法院管辖”等跨区域管辖新模式，其中既有对以往改革探索的修正和完善，又充分利用现有司法资源敢于突破和创新。作为地方法院省级统管完成之前的过渡性安排，行政案件跨区域管辖承载着开启行政审判体制改革“破冰之旅”的历史使命。为回应修法条文的先天不足，避免改革试点的“碎片化”，应当借助价值位阶和利益衡量方法消弭潜在的价值冲突，同时在制度构建和配套措施等中观或微观向度作出具体的路径选择。
关键词：行政诉讼；跨区域管辖；模式；省级统管；价值
　　2014年修订的《行政诉讼法》（以下简称“新法”）第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”从立法精神看，该款规定与十八届三中全会决定中关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”以及“法院实行省以下人财物统管”的要求相呼应，同时也有利于贯彻落实十八届四中全会决定中关于“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的改革举措。因此，新法规定的“行政案件跨区域管辖”不仅是行政审判体制内部的一次功能性调适，也为全面深化司法改革提供法律依据的一种目的性创设。这一修法抉择值得深思。[2]
一、问题提出：高度抽象和模糊的新法第18条第2款
　　作为行政案件跨区域管辖的法律依据，新法第18条第2款之规定语义十分模糊。“可以”、“若干”等词语的解释空间之大，与法律文本准确、精炼的立法要求相去甚远，而“实际情况”等高度不确定概念不仅包容性很强，而且极具变动性和发展性，体现出立法机关在起草法律条文时的矛盾心理——既要对行政诉讼管辖制度的未来改革预留足够适法空间，又要借此确认和巩固先期探索的成果。新法第18条第2款将跨行政区域法院的选择确定权上收至各省高级人民法院，中级人民法院和基层人民法院无权自行调整行政案件管辖权。诚然，此举与当下“法院系统实行省以下人财物统管”的司法体制改革旨趣相符，便于高级人民法院统筹调配和优化司法资源。但是，高级人民法院并非产生下级人民法院的权力机关，它对下级人民法院诉讼管辖权和行政审判权的调整缺乏法理支撑。况且，新法第18条第2款并未对高级人民法院的决定权进行限制，既没有具体的遴选和确定标准，又无需省级人大或常委会的审议和监督。同时，“确定若干人民法院”中的“若干”一词具有多种解释的可能——既可以指人民法院的级别“若干”，即只要在省级行政区划范围之内，基层人民法院和中级人民法院都可以实现跨区域管辖，又可以指法院种类的“若干”，即普通的行政区划法院之外，铁路法院、跨行政区划法院、开发区法院等特殊的普通法院以及森林法院等专门法院也可以跨行政区域管辖行政案件。
　　此外，审判工作的实际情况是一系列因素共同作用的结果，如行政诉讼管辖制度改革要综合考量行政审判专业化水平、行政案件受案数量、诉讼当事人便利程度、司法资源配置供给能力等方方面面，交通地理位置、人口分布状况、官员守法意识等都会对“实际情况”的评估产生影响。以行政案件受案数量为例，行政诉讼立案登记制实施以后，全国各级法院行政案件受案量呈现急剧攀升的发展态势，[3]但由于各地区上升幅度存在差异，加之制度实施时间不长，各地受案数量仍未趋于稳定，这就给审判工作“实际情况”的整体研判带来了困难。易言之，审判工作的“实际情况”不仅具有综合性和复杂性，而且具有动态性和可变性，难以进行准确的评估和判断。诚如学者所言，“新法中预留的此处空间可能会在何时、以何种方式、在多大程度上影响甚或形塑未来的行政审判体制仍有待于司法实践的检验，并取决于未来是否有更为合适的时机。”[4]
二、生成逻辑：行政案件跨区域管辖之立法动因
　　行政案件跨区域管辖的制度生成并不单是行政诉讼修法创制的成果，此项改革举措直面困顿的行政诉讼运行生态，反思1989年行政诉讼立法之时简单“法律移植”的不良后果，并在扬弃先期探索成果的基础之上应运而生。
（一）行政诉讼的现实困厄
　　行政案件由被告所在地人民法院管辖，导致享有案件管辖权的人民法院的司法管辖区与被告行政机关的行政管理辖区高度重合，也就普遍出现了“县法院审理县政府”的情形。一方面，在我国当前的司法体制下，法院的“人财物”均受制于同级人大和政府，法官的衣食住行等也与当地行政机关密切相关，很难保证行政审判的绝对中立和公允；另一方面，行政管理区和司法管辖区的重合方便了被告行政机关的行政干预，与民事诉讼和刑事诉讼中干扰独立审判的个体性和偶发性干预相比，行政诉讼中行政机关的干预往往以集体性和常态化的形式出现，法院能否超然物外值得怀疑。可以说，司法管辖区和行政管理区的高度重合是诱发行政诉讼“立案难”、“审判难”和“执行难”等系统性崩塌的体制根源。[5]行政诉讼的制度异化集中表现为“三高四低”：即“调解率高、撤诉率高和申诉率高，受案量低、裁判率低、胜诉率低、息诉率低”。面对较为“棘手”的行政案件，法院往往抱着“多一事不如少一事”的心态，从源头上抵触受案，裁定不予受理或驳回起诉，加剧了进入实体裁判的行政案件数量的“萎缩”。为了尽量避免行政机关败诉的尴尬，法院在行政诉讼中热衷于采用调解的方式动员原告撤诉，[6]作出实体裁判的案件比例较少，即使作出裁判，原告的胜诉率也不高，裁判结果很难让原告满意，上诉、申诉和上访现象较为普遍，行政诉讼定纷止争的效果不彰。
（二）“立法移植”的水土不服
　　行政诉讼脱胎于民事诉讼，由于1989年行政诉讼法立法之时理论基础的薄弱，行政诉讼法中的诸多制度设置都是直接照搬自民事诉讼法，这在新法中仍有体现，例如新法第十章“附则”部分第101条直接规定，关于期间、送达等内容适用《民事诉讼法》的相关规定，而行政诉讼法管辖制度中“原告就被告”的地域管辖一般原则也是移植自《民事诉讼法》第21条之规定。在民事诉讼法律关系中，原告与被告同为平等的民事主体，“立法者往往认为既然原告在起诉上享有主动权，其他方面理应承担更多的诉讼责任……被告的‘方便’被大大扩大化”。[7]为此，民事诉讼在管辖制度上采取便利被告的制度设计。行政诉讼法起草者也理所当然地认为，将行政案件的管辖法院放在作出行政行为的行政机关所在地可以方便法院的调查、取证和执行工作，也能够避免行政机关异地奔波之苦，并且在多数情形下，原告的居住地和行政机关所在地是相同的。由此可见，行政诉讼法管辖“原告就被告”的立法初衷是方便法院审理案件、便于行政机关应诉的，该设计站在“维护行政机关依法行使职权”的立场之上，并没有将原告（即行政相对人）的诉权保障放在首位。
　　现在看来，立法之初的一些理由都值得商榷。第一，行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查，一般由被告行政机关承担举证责任，且证据必须在行政行为作出时收集，因此，除了特殊情形下原告申请或人民法院依职权调取证据外，人民法院很少需要实际调查、取证；第二，针对行政诉讼裁判的执行，如果被执行人是被告行政机关，法院一般只要采取划拨、执行罚、公告等方式即可，若被告胜诉而对原告强制执行，则“原告就被告”无利于执行可言。[8]第三，随着社会经济的一体化，劳动力资源流动频繁，原告的居住地与行政机关所在地相分离的情形也不少见，“原告就被告”的管辖原则对原告的便利性大大降低。概言之，“原告就被告”立法设计的制度红利已经逐渐消褪，其维护公权力机关的“官本位”色彩较为浓重，缺乏关于方便原告诉讼和保障原告诉权的考量，简单“立法移植”的弊端尽显。
（三）先期探索的后劲不足
　　行政诉讼管辖制度改革最初寄望于提级管辖，通过提高一审行政案件管辖法院级别的方法实现管辖权的上移，避免基层人民法院可能受到的来自同级行政机关的压力和干扰。但是，提级管辖也会显著增加中级人民法院的审判负担，相应的，高级人民法院也将承担过多二审行政案件的压力，将严重冲击我国当下“四级三审”的法定审级结构。为了既能保证特殊行政案件的异地审理，又能维持现有的审级结构，浙江省台州市中级人民法院最先提出了行政案件异地交叉审理的举措。[9]随着异地交叉管辖在浙江省台州市、山东省济宁市以及内蒙古自治区等地的逐步探索和推广，最高人民法院于2008年颁布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号），以司法解释的形式对全国异地管辖改革的探索进行了确认与推广。
　　必须承认，异地交叉管辖实现了部分行政案件司法管辖区与行政管理区的有限分离，但中级人民法院个案指定的方式不仅造成管辖制度的高度不确定性，[10]而且无益于基层行政审判力量的有机整合，异地交叉管辖的改革红利逐步用尽。[11]面对行政案件总量不足和分布不均的现状，浙江省丽水市中级人民法院首次提出行政案件相对集中管辖的改革主张，在保留异地审理优越性的前提下，致力于行政审判资源的优化配置。[12]浙江丽水等地关于行政案件相对集中管辖的改革试点引起了中央的关注，最高人民法院于2013年1月4日发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号），将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖，行政案件相对集中管辖制度正式确立。然而，行政案件相对集中管辖也存在当事人诉讼成本增加、部分基层人民法院行政审判职能缺失和办案力量调整不到位等弊端，从而制约其大范围推广和适用。[13]
　　概言之，行政诉讼管辖制度改革的先期探索以异地交叉管辖和相对集中管辖为代表，借助对《行政诉讼法》中“指定管辖”和“管辖权转移”条款的扩张解释和过度解读来寻找合法性支撑，受制于中级人民法院主导而呈现出碎片化和零散化发展态势。与此同时，上述改革举措均是最高人民法院以出台司法解释、颁布司法政策等行政命令式方式得以正式确立，行政化色彩较浓，与司法体制改革去行政化的初衷背道而驰。因此，上述先期探索的管辖模式先后遇到瓶颈，发展后劲不足，亟需注入新的改革动力。
三、试点探索：行政案件跨区域管辖之模式创新
　　由于法律意涵的宽泛性和模糊性，行政案件跨区域管辖的制度改革呈现出“百花齐放”的实践样态，既有对先前异地交叉管辖和相对集中管辖的借鉴和发展，又有对铁路法院管辖行政案件的创新和肯认。在新法第18条第2款的法律框架内，生成了以下几种具有代表性的实践模式。
（一）异地管辖新模式
　　异地管辖新模式的实践探索主要集中在河南省。在新法实施后，河南省高级人民法院于2015年6月发布了《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖补充规定》，对原有的异地管辖方案[14]进行了调整：一是原则上对基层人民法院管辖的所有行政案件实行异地管辖；二是调整全省中级人民法院行政案件异地管辖分工，18个中级法院分成6组，实行“转圈推磨”方式审理行政案件；[15]三是异地管辖范围每两年调整一次。自从实施“转圈推磨”异地管辖模式以来，河南省行政诉讼成效显著：“一审服判息诉率由原来的46.7％提高到76.6％，二审案件服判息诉率达98.5％，有的地方行政诉讼案件上访率趋向于零。”[16]
　　相比传统行政案件异地交叉管辖模式，“河南模式”的优越性体现在以下几点。一是拓宽了异地管辖的范围：传统的异地交叉管辖局限于某一中级人民法院辖区内的基层人民法院，“河南模式”将异地管辖的范围拓展到基层人民法院和中级人民法院管辖的所有一审行政案件；二是增强了异地管辖的明确性：河南省高级人民法院以公布司法文件的形式将管辖权调整后的对应管辖法院进行明确，原告可直接向异地管辖法院起诉，而不必等待上级人民法院的裁量和指定；三是避免了异地管辖法院的固化：传统的异地交叉管辖多采取“固定结对”的方式，长此以往容易形成新的利益勾兑和行政干预，而“转圈推磨”的方法能在一定程度上降低利益固化的风险。
（二）集中管辖新模式
1．相对集中选择模式
　　相对集中选择管辖模式以滨州市和枣庄市为典型代表。根据《滨州市中级人民法院关于开展跨行政区域管辖行政案件的公告》，自2016年7月1日起，滨州市将全市8个基层法院划分为两个“相对集中”区域，在以上两个“相对集中”区域范围内推行“以当事人（原告）选择权为核心”的一审行政案件跨行政区域管辖。原告可以选择在被诉行政机关所在地基层法院提起行政诉讼，也可以在以上规定的两个“相对集中”的区域内选择其他法院跨行政区域管辖一审行政案件，但应仅限于自身所在“相对集中”的区域内选择，“相对集中”区域之间不得交叉互选。在滨州中院试点之前，枣庄中院也于2016年4月1日起进行一审行政案件的跨行政区域管辖，实现两个“相对集中”行政区域范围内“团组选择”。[17]与传统的相对集中管辖模式相比，相对集中选择管辖模式有两大特征。一是保留全部基层人民法院的行政审判职能：传统的相对集中管辖改革为突出集中管辖法院的行政审判职能，而将普通基层法院的行政审判资源向集中管辖法院转移，致使多数基层人民法院行政庭陷于休眠状态，[18]而相对集中选择管辖模式并未削减行政审判资源的原有分布，对行政审判体制的影响较小；二是赋予行政诉讼原告选择权：传统的相对集中管辖是通过中级人民法院统一指定的方式来确定集中管辖法院，并未设置征求原告意向的机制，而相对集中选择管辖模式最大限度尊重原告的自主选择权，可以提升行政审判的群众满意度。
2．集中交叉混合模式
　　从实际效果看，不论是异地交叉管辖还是相对集中管辖，两者都实现了跨区域管辖的最低要求，即异地审理，故目前在行政案件跨区域管辖试点过程中，部分省份将两者相结合，创造出行政案件集中交叉混合管辖的新模式。福建省和山西省较早开始试行此种模式，安徽省也计划于近期付诸实施。集中交叉混合模式针对基层人民法院和中级人民法院案件数量和机构设置的不同，在基层人民法院层面采取相对集中管辖方式，在中级人民法院层面则采用异地交叉管辖方法。与福建省和山西省相对较为稳健和保守的策略不同，安徽省的改革步伐较大。从安徽省高级人民法院的工作报告中获悉，安徽改革的主要内容是：在皖中、皖南、皖北分别指定合肥、芜湖、蚌埠三个中院以及下辖的合肥铁路运输法院、芜湖经济技术开发区法院、蚌埠禹会区法院集中交叉管辖全省一审和一审上诉行政诉讼案件。虽然安徽省具体试点方案尚未出台，但通过媒体报道不难发现，“安徽模式”在基层法院和中级法院层面均实现了高度集中，拥有行政案件管辖权的法院数量大幅减少，而交叉则是在集中基础上的二次调整。简言之，集中交叉混合管辖模式既能实现全省范围内行政管理区与司法管辖区的全部分离，又能实现行政审判资源的优化整合，综合了以往改革探索的有益经验，是目前改革较为彻底的跨区域管辖模式，但同时，该模式也存在制度实施成本较高，不便于当事人参加诉讼等弊端，其长期效果有待评估。
（三）铁路法院管辖新模式
　　作为我国《宪法》明文规定的专门法院类型之一，铁路法院原属铁路运输企业设立并管理，由于社会生活的变迁尤其是交通运输格局的改变，铁路法