【摘要】最低工资标准是一项自诞生以来就备受质疑的法律制度。基于社会法理论，研究这一制度的制定依据、法律性质和实施机制，有助于夯实其正当性基础，释解不必要的疑虑。发达国家有关最低工资标准的立法无论在法律效力层次还是具体规范设计上都有很多值得借鉴之处。最低工资标准的科学制定和合理调整，有助于实现在职劳动者的劳动权益、促进收入的公平分配、维持市场竞争的底限。最低工资标准可以通过行政执法和司法诉讼两种机制来实施。
　　【关键词】最低工资标准；工资分配权；最低生活保障；在岗职工平均工资
　　最低工资标准是一项自诞生以来就备受质疑的法律制度，不仅由谁制定、如何制定最低工资标准的技术细节问题存在争议，甚至连应否建立最低工资制度的价值取向问题也莫衷一是。经济学一般将最低工资标准界定为制度规定的高于劳动力市场出清[1]水平的工资，很多经济学家反对制定最低工资标准，认为其很可能破坏劳动力资源的配置效率，不仅会导致就业数量下降，而且会影响实际工资水平。“最低工资标准间接造成了强制失业的后果”，“尽管最低工资法宣称自己的目的是提高边际劳动者的收入，实际效果恰恰相反—它让这些人在法定工资率上不可能被雇用”。{1}如果劳动者愿意接受低于最低工资标准的工资待遇，这样的劳动合同条款是否有效呢？这真的是一项工资支付保障制度吗？确立最低工资标准是否会使劳动者更有可能失业呢？法律规定的地区最低工资标准和集体协商约定的行业最低工资标准，其法律性质有何不同？违反地区标准和行业标准的法律后果有何差别呢？

　　一、最低工资标准的制定依据

　　我国1994年开始制定和实施最低工资标准，原劳动和社会保障部2004年制定了《最低工资规定》，自此，地区最低工资标准逐年稳步提高，但是，这一上升势头在2008年出现了波折：由于经济发展波动与物价骤然上涨给低收入职工的生活带来了较大的影响，人力资源和社会保障部8月7日发通知要求“今年尚未调整最低工资标准的地区，下半年应及时调整”，“上半年已调整最低工资标准的地区，也要认真分析物价上涨对本地区低收入职工生活的影响，在明年对最低工资标准及时进行调整”，[2]然而，短短三个月后，又于11月17日发通知要求“根据当前经济形势和企业实际，近期暂缓调整企业最低工资标准”。最低工资标准调整政策的变化再次引起人们对这一制度的讨论：“劳资利益对立在最低工资问题上公开化了”。{2}我国幅员辽阔、地区间发展差异极大，与大多数发达国家制定和实施全国统一的最低工资标准不同，我国地区最低工资标准是由各省、自治权、直辖市劳动社会保障行政部门制定，除了北京、上海和天津仅规定唯一标准外，其他都规定了一定的幅度。2011年，以“行业工资专项集体合同”为法律形式载体的行业最低工资标准开始大行其道。

　　最低工资标准之所以备受质疑，源于自由主义经济学对政府介入经济运行的担心，然而，市场这种配置资源的基础性力量总有可能失灵，现代宏观经济学主张政府介入经济运行以矫正市场失灵。笔者认为，建立抑或废除最低工资制度与劳动力就业数量和质量的高低没有必然的因果关系，也没有确切的证据能够证明最低工资标准的存在及其高低已经成为雇主决定是否雇用某一劳动者的核心考虑因素。有学者认为，“最低工资管制的就业后果并不简单地取决于最低工资制度本身，还要取决于外部监管环境。当监管环境强化到一定程度时，即便是同等程度的最低工资管制所带来的就业冲击也会扩大。”{3}某种程度上说，《劳动合同法》的颁布施行使得最低工资制度的失业效应得到了强化。在笔者看来，最低工资标准可以保障在职劳动者的劳动权益，这一点毋庸置疑，尽管看起来似乎造成了“低水平边缘劳动者”被驱逐的假象，但是，这些劳动力本身的就业可能性就偏小，即使没有最低工资制度，他们也未必能够被雇用，因此，不能以这些人很难得到就业机会就得出他们是受到了最低工资制度不良影响的结论。换言之，不能因为最低工资标准促使雇主决定精简冗员、节约劳动力成本，就否定其保护在职劳动者合法权益的意义，而过度强调其附带产生的失业效应。

　　与大多数经济学家担心最低工资标准可能对充分就业的经济与社会发展目标产生负面影响不同，大多数法学家对这一制度持肯定态度，将其列为工资保障制度：“法定的保障职工工资足以成为其生活主要来源和维持其基本生活需要的一系列措施”。{4}任何一项法律制度的制定和实施都需要有足够的理论基础的支持，否则，即使其已经付诸施行，仍然可能因欠缺足够的正当性和合理性而备受质疑。最低工资标准应当关注哪些基本价值或重要权益呢？如果这一问题没有得到适当的解答，就无从提炼建立最低工资制度的理由。宪政主义“把规范研究的领域，从可以想象的各种收入分配，转向可以产生收入分配的各种具有可行性的制度安排”，{5}笔者认为，最低工资标准就是一项促进收入公平分配的劳动法律制度。

　　在全世界范围来说，最低工资制度最早是在19世纪末的新西兰和澳大利亚建立的，其后，英国、美国和法国也相继建立了最低工资制度，在国际劳工组织（ILO）的积极推动下，绝大多数国家都施行了这一制度或类似规则，然而，经济学家们的关注和质疑却没有因为最低工资制度的全球普及而停止。“最低工资立法的目的应为保障议价能力较低的劳工阶层”，“为他们提供最起码的基本工资保障”，“如果数额定得太高，会影响整体工资水平，中小企业的生存空间及部分弱势社群的就业机会，若定得太低则不能达到保障低议价能力劳工的目的，而且也会影响领取综援人士的工作意欲。”{6}与应否建立最低工资制度的价值取向问题相比，由谁制定、如何制定最低工资标准的技术细节问题亟需得到理论研究者的重视。

　　我国《劳动法》（1995）第48条规定，“国家实行最低工资保障制度。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，报国务院备案。”该条款确立了我国的最低工资制度：用人单位支付给劳动者的工资不得低于当地的最低工资标准。这一制度被认为是“推动劳动力市场建设与工资分配法制化，充分保障劳动者合法权益的一项重要举措”。[3]具言之，原劳动和社会保障部2004年1月20日发布了《最低工资规定》，但原计划“需制定《最低工资条例》、《推行最低工资保障制度的实施意见》，以规范性文件的形式发布”的目标未能实现。[4]我国《劳动合同法》（2008）第85条规定了用人单位低于当地最低工资标准支付工资的法律责任。我国《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要（2011-2015）》（以下简称《“十二五”规划纲要》）明确提出：“完善最低工资制度，逐步提高最低工资标准”，具体来说，最低工资标准年均增长率这一预期性指标“十二五”时期应当达到13％《促进就业规划（2011-2015）》进一步要求“绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40％以上”。[5]“行业性工资集体协商，是指在同行业企业相对集中的区域，由行业工会组织代表职工与同级企业代表或企业代表组织，就行业内企业职工工资水平、劳动定额标准、最低工资标准等事项，开展集体协商、签订行业工资专项集体合同的行为。”[6]由此可见，最低工资标准包括法定的地区最低工资标准和集体商定的行业最低工资标准两种类型。

　　最低工资标准不仅要满足劳动者的物质和精神的基本需求，而且，要维持其家庭成员的生存条件。ILO第131号公约《确定最低工资并特别考虑发展中国家公约》（1970）列举了制定最低工资标准时必须考虑的因素：（1）根据国家的一般工资水平、生活费用、社会保障福利和其他阶层人员的相对生活标准，最低工资要能满足职工和其家庭成员的生活需要；（2）要考虑与之相关的经济因素，包括经济发展的水平、劳动生产率水平以及实现和保持高的就业水平。{7}最低工资标准必须与当地的经济与社会发展水平相适应，根据社会平均工资、GDP、消费者物价指数（CPI）、失业率等客观的经济社会数据建立起联动调整机制，还要与个人所得税、工资薪金所得费用减除标准和城乡最低生活保障标准相协调。目前，我国制定和调整最低工资标准综合参考劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用、社会平均工资水平、劳动生产率、就业状况和地区间经济发展水平的差异等因素。[7]地区最低工资标准每两年必须至少调整一次，主要依据是影响原标准确定的相关因素发生变化。地方政府必须会同同级工会、企业联合会（企业家协会）研究拟订最低工资标准的确定和调整方案。

　　实践中，我国各地区想要调整最低工资标准时，必须由省级人力资源和社会保障厅（局）向人力资源和社会保障部办公厅提出《关于某地区xxxx年调整最低工资的请示》，内容包括：全日制就业劳动者最低工资标准拟调整为*元／月，非全日制就业劳动者小时最低工资标准拟调整为*元／小时，待人力资源和社会保障部研究后决定是否同意以上调整。如果同意，人力资源和社会保障部就会发出《关于某地区最低工资标准调整方案的函》，明确同意月和小时最低工资标准的调整数，并要求其在新的最低工资标准发布后10日内，将发布的文件报人力资源和社会保障部备案，新的标准经当地政府同意后发布。某种程度上说，我国已经形成了地方政府主导的最低工资标准调整机制，《最低工资规定》规定的制定和调整最低工资标准的参考因素不尽合理，最低工资制度与其他劳动法与社会保障法制度的统筹也不足，没有处理好其与居民人均可支配收入、最低生活保障标准以及住房保障和其他社会救助的关系，这使得最低工资标准无法发挥宏观调控作用，反而成为破坏市场竞争秩序的制度壁垒。

　　从最新调整的数据来看，我国各省区最低工资标准普遍偏低，基本没有达到在岗职工月平均工资的40％这一公认必须达到的最低比重。[8]各地区在岗职工月平均工资的差距很大，例如，深圳市2012年2月将最低工资标准调高到1500元，而海南省2010年7月的最低工资标准上限才830元，折射出当前我国地区发展严重失衡的现状，也使得各地区最低工资标准的差异较大，[9]即使在同一省份，也存在程度不同的地区发展差异问题。因此，适当参照本地区在岗职工月平均工资来确定最低工资标准，既考虑了地区间经济与社会发展的客观差异，反过来又促使地区间的差异越来越大，劳动力向最低工资标准更高的发达地区流动的趋势也没有根本转变，破坏了劳动力资源配置的效率。欠发达地区迫于发展经济的压力，也可能以较低的最低工资标准来吸引外来资本，由此引发另外一种类型的地方政府之间的竞争形式。那么，有没有必要制定一个全国统一的最低工资标准的底限及其变动幅度来规制地方政府过度压低最低工资标准的行为呢？笔者认为，长远来说，这是很有必要的，既可以解决地区间最低工资标准差异过大的问题，又可以减少甚至消除地方政府间的不正当竞争。

　　二、最低工资标准的域外立法经验

　　发达国家有关最低工资标准的立法无论在法律效力层次还是具体规范设计上都有很多值得借鉴之处。极少数国家的“最低工资系由立法过程定之，大部分情形属因应特定情况之特别立法，而不是采连续基础之一般立法”，有些国家“授权给行政当局自行决定最低工资率及其适用范围”或“将最低工资制决策权授权予制定单位，而本身仍保持最后决定权”。{8}概言之，各国有关最低工资标准的立法主要有两种模式：其一，法律直接规定最低工资标准，最典型的是美国《公平劳动标准法案》（Fair Labor Standards Act of 1938）和《最低工资法案》（Fair Minimum Wage Act of 2007）；其二，法律只是规定确定和调整最低工资标准的原则和规则，并授权有关机构确定具体的标准，大多数国家采用这种模式，例如，英国《全国最低工资标准法案》（Na-tional Minimum Wage Act of 1998）、日本《最低工资法》（1959年制定，2008年最新修订）等。“工资给付水准过高，将增加事业主的负担能力，如果给付水准过低，将影响劳动者的生计。”{9}最低工资标准这一劳动力价格下限是政府介入劳动力市场资源配置的劳动法律规则，为大多数在职劳动者实现劳动权益提供了充分保障。

　　ILO1919年成立时就很关注最低工资标准问题，早在1928年6月，就制定了适用于制造业和商业的第26号《制订最低工资确定办法公约》（Convention Concerning the Creation of Minimum Wage-Fixing Ma-chinery）[10]和第30号同名建议书。该公约第1条规定，凡批准本公约的国际劳工组织会员国，承允制订或维持一种办法，以便能为那些在无从用集体协议或其他方法有效规定工资且工资特别低廉的若干种行业或其部分（特别在家中工作的行业）中工作的工人，确定最低工资率。{10}同名建议书提出了确定最低工资的一般原则。其他相关公约和建议书有：1951年第99号《农业中确定最低工资办法公约》和第89号同名建议书，1970年第131号《确定最低工资并特别考虑发展中国家公约》和第135号同名建议书，重申“确定最低工资应当成为旨在战胜贫困、保障全体公人及其家庭需要”的政策。此外，还有一些规定了最低工资的公约，如1962年第117号《社会政策基本目标和标准公约》。

　　尽管制定全球划一的最低工资标准是不太可能的，但是，ILO这个国际组织却在各国最低工资制度的发展过程中起到了重要的作用。早在1824年，澳大利亚的维多利亚州就依据《工厂法》的修正案成立了工资委员会，但没有设定一个通行的最低工资标准，而是对六个平均工资较低的行业领域规定基本工资，标准在1900年进行了更新，再经过四年成为永久性的标准，遍及150个不同的行业领域。{11}1902年，澳大利亚的新南威尔斯州和西澳大利亚州等也成立了工资委员会。1824年，新西兰制定了全国最低工资法（National Minimum Wage Law），通过强制性仲裁而不是工资委员会来实施。1907年，英国内政部派大臣恩尼斯特·阿维斯到澳大利亚和新西兰调查最低工资立法的效果，其报告促使总统温斯特·丘吉尔在《贸易委员会法》（Trade Boards Act of 1909）中设立贸易委员会。美国《公平劳动标准法案》（1938）制定了第一个全国性的法定最低工资标准，在此基础上，除了南卡罗来纳州、田纳西州、阿拉巴马州、密西西比州和路易斯安那州外，几乎所有的州都制定了各自的《最低工资法》，其中，有16个州的最低工资标准要高于联邦最低工资标准。{12}在欧盟现在的27个成员国中，已有18个制定了全国性的法定最低工资标准。{13}德国、意大利、丹麦、瑞士、挪威、瑞典、芬兰、奥地利和塞浦路斯等国家没有规定全国性的法定最低工资标准，而是依靠雇主和工会通过集体谈判的方式来设定最低工资标准，{14}即集体商定最低工资标准。