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《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的理解与适用
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《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的理解与适用

  为贯彻落实中央全面深化改革委员会审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》和第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议作出的《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》(以下简称《授权决定》),最高人民法院近日印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(以下简称《试点实施办法》)。现就《试点实施办法》的起草背景、基本思路、主要内容和推进实施中需要把握的重点问题说明如下。

  

一、《实施办法》的起草背景和基本思路

  (一)起草情况

  “明确四级法院职能定位”是中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》确定的重要改革任务,相关工作要求也被列入《法治中国建设规划(2020—2025年)》。为完成上述任务,经深入调研论证,最高人民法院向中央提交了相关改革方案稿。2021年5月,中央全面深化改革委员会审议通过了《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》(以下简称《审级改革方案》),并于6月由中央司法体制改革领导小组印发。

  针对四级法院审级职能定位不清、案件自下而上过滤分层功能不足等问题,《审级改革方案》提出完善民事、行政案件级别管辖制度、完善案件管辖权转移和提级审理机制、改革民事、行政申请再审标准和程序、完善诉讼收费制度、健全最高人民法院审判权力运行机制等重大改革举措。其中,关于完善行政案件级别管辖制度,改革民事、行政申请再审标准和程序两项内容涉及调整适用相关法律。按照中央关于“重大改革必须于法有据”的要求,8月17日,最高人民法院提请全国人大常委会授权在本院和北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西12个省、直辖市组织开展为期两年的试点。8月20日,全国人大常委会作出《授权决定》,批准开展试点,同意试点法院在试点期间调整适用《民事诉讼法》第一百九十九条、《行政诉讼法》第十五条、第九十条。

  (二)文件性质

  《授权决定》作出后,部分诉讼法律条文在试点法院暂时调整适用。为确保各项诉讼活动能够按照《审级改革方案》有序开展,有必要制定《试点实施办法》,作为确定行政案件级别管辖标准、完善民事、行政案件向最高人民法院申请再审标准和程序的法律依据。《试点实施办法》部分内容来自立法授权,经最高人民法院第1846次审判委员会讨论通过,并报全国人大常委会备案,是指导试点法院工作的重要规范性文件。之前有关司法解释、司法指导性文件的规定与其不一致的,按照《试点实施办法》执行。

  (三)基本思路

  完善四级法院审级职能定位是一项系统工程,必须确保各项改革举措配套协同、相得益彰、形成合力。《审级改革方案》确定的基本思路是:

  一是既“放下去”又“提上来”,推动纠纷自下而上有效过滤、精准提级。通过完善民事案件级别管辖标准,逐步实现第一审民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理。同时,科学确定金融法院、知识产权法院、海事法院等专门人民法院第一审民事案件的级别管辖标准,确保其充分发挥服务保障党和国家重大战略的功能。按照案件可能受地方因素影响的程度,合理确定以县级、地市级人民政府为被告提起的第一审行政案件的管辖范围。在实现审判重心下沉的同时,通过完善提级管辖的标准和程序,推动具有规则意义、涉及重大利益,以及有利于打破“诉讼主客场”、地方保护主义的案件进入较高层级法院审理。

  对于“放下去”的案件,并非“一放了之”,而是综合考虑下级人民法院的人员编制、审判能力和案件压力,通过参与诉源治理、强化繁简分流、调整编制员额、优化资源配置,打造基础坚实的第一审,实现绝大多数案件在基层、中级人民法院公正高效审结,事实、法律争议在两审之内实质性解决。对于“提上来”的案件,充分发挥较高层级人民法院熟悉辖区审判情况、抗外部干预能力强等优势,配套完善繁案精审、类案同判、风险防控、案例转化机制,逐步实现“审理一件,指导一片”,强化其示范、指导意义。

  二是既“调结构”又“定职能”,不断优化最高审判机关受理的案件类型。从收案类型、诉讼机制、审理方式、权力运行上,进一步凸显最高人民法院作为最高审判机关的宪法地位。优化调整向最高人民法院申请再审的案件范围,完善最高人民法院再审提审的标准和程序。通过审理特定类型的案件,充分发挥最高人民法院在法制统一、监督指导、政策制定和社会治理方面的职能。建立最高人民法院裁判直接转化为指导性案例的工作机制,推动相关裁判成为优化司法解释制定方式和内容,以及修改、废止司法解释的重要渊源。

  三是既“做优化”又“强配套”,通过诉讼制度改革带动机构机制更科学。通过调整四级法院案件结构,构建梯次过滤、层级相适的案件分布格局,推动实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷;中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争;高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度;最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。

  在上述工作基础上,进一步完善与审级职能相匹配的编制、员额配备和机构设置。对于向最高人民法院申请再审的案件,逐步探索建立律师强制代理制度,配套完善相应的法律援助机制。推动修订《诉讼费用交纳办法》,探索建立申请再审案件预收费制度,充分发挥诉讼收费制度的杠杆调节作用,遏制滥诉行为,减少群众讼累。

  《试点实施办法》是落实《审级改革方案》的文件之一,但内容上更侧重诉讼制度安排。涉及机构编制调整、完善诉讼收费制度、完善民事案件级别管辖制度、完善法律适用分歧解决机制等方面的内容,有的需要会同中央有关职能部门协同推进,有的需要研究制定专门规范性文件,相关问题另行规定。

  

二、《实施办法》的主要内容

  (一)完善行政案件级别管辖制度

  按照《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件,由中级人民法院管辖。实践中,部分行政案件虽以县级以上地方人民政府为报告,但审理难度不大,基本不存在地方干预,由基层人民法院管辖,更有利于实质性化解矛盾纠纷。

  根据《审级改革方案》和《授权决定》,《试点实施办法》第三条明确下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件,由基层人民法院管辖:

  1.政府信息公开案件;

  2.不履行法定职责的案件;

  3.行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件;

  4.土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。

  根据《行政诉讼法》第十八条第二款的规定,除地域管辖外,对上述四类案件还可以实行跨行政区划管辖,交由集中管辖相关行政案件的基层人民法院审理。即使某些案件因其他因素不宜由基层人民法院审理,按照《试点实施办法》第四条确立的提级管辖标准,还可以根据《行政诉讼法》第二十四条第二款报请中级人民法院审理,兼顾案件特点和当事人诉求,充分保障当事人合法权益。

  实践中,对于因土地房屋征收、征用、补偿、责令停产停业、吊销相关证照等对当事人合法权益可能产生较大影响的行政行为引起的第一审行政案件,仍由中级人民法院管辖,确保案件能够得到公正审理。但是,在确定案件级别管辖时,必须严格按照《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》(法释〔2021〕5号),准确理解“谁行为,谁被告”的被告确定规则。

  (二)完善案件提级管辖机制

  由于三大诉讼法规定的“重大影响”“重大、复杂”等案件级别管辖标准相对抽象,各级人民法院确定民事案件级别管辖的标准主要是诉讼标的额,刑事案件主要是罪名与刑罚类别,行政案件主要是作出行政行为机关的级别。实践中,一些具有规则意义或可能存在“诉讼主客场”现象的案件,受诉讼标的额等因素影响,难以进入较高层级法院审理范围。因此,在推动审判重心下沉的同时,更有必要完善上述“特殊类型案件”的提级管辖机制,这也是优化高级、最高人民法院案件结构、实现上下级法院审级良性互动的关键环节。

  关于案件提级管辖机制,《民事诉讼法》第三十八条第二款、《刑事诉讼法》第二十四条、《行政诉讼法》第二十四条第二款均有规定。最高人民法院印发的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(法发〔2010〕61号)也曾就相关机制运行提出要求。《试点实施办法》第四条至第十条在三大诉讼法相关规定的框架下,进一步明确了“特殊类型案件”的识别标准和“自下而上流转”的操作流程。

  一是明确“特殊类型案件”的标准。将“特殊类型案件”划分为五种情形。其中,第一、二种仅适用于基层人民法院交中级人民法院审理案件的范围(以下简称“基层→中级”),第三、四、五种既属于“基层→中级”范围,也属于中级人民法院交高级人民法院审理案件的范围(以下简称“中级→高级”)。“中级→高级”的案件由高级人民法院一审后,第二审法院就是最高人民法院,有必要设置更为严格的提级管辖条件。前述五种情形分别是:

  1.涉及重大国家利益、社会公共利益,不宜由基层人民法院审理的案件。一些案件诉讼标的额或影响力不大,但裁判结果可能影响到重大国家利益、社会公共利益,由中级人民法院把握政策、衡量利益、统筹协调,在审级安排上更为稳妥。这里的“重大”利益与“不宜由基层人民法院审理”是并列关系,实践中应统筹考虑相关利益的涉及广度、关联深度、覆盖群体、政策依据、政策制定部门和案件审理难度等多重因素,综合判断是否应当上提至中级人民法院管辖。

  2. 在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的案件。考虑到我国幅员辽阔,案件分布差异较大,这里的“新类型”仅限于“辖区内”,即在相关基层人民法院或其上一级人民法院辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的案件。例如,一些涉及互联网新业态、金融创新产品的案件,在沿海和经济发达地区基层人民法院较为常见,但在中西部部分地区属于新类型疑难案件。这类案件交由当地中级人民法院一审,既可以为辖区其他基层人民法院未来审理类似案件作出示范,也便于高级、最高人民法院在后续上诉、再审程序中及时发现新情况、新问题。如果案件仅属不常见的新类型,但案情相对简单、审理难度不大的,可以仍由基层人民法院管辖。

  3. 具有普遍法律适用指导意义的案件。主要指法律、司法解释规定不明确或者司法解释没有规定,需要通过司法裁判明确法律适用的案件,这也是最适宜以提级管辖方式交由较高层级人民法院审理的案件类型。审理这类案件,有利于最高、高级人民法院根据经济社会发展形势,及时填补法律漏洞、解决法律分歧、确立裁判规则。相关裁判也可以成为筛选、确定、废止指导性案例或参考性案例的重要素材。

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