【案例精要】

　　地方政府或实施机构遵循法定程序，将特许经营权授予一家经营者或者投资者独家经营，虽然也会产生排除、限制其他同业竞争者的客观效果，但该行为不属于反垄断法所规制的行政性限制竞争行为。相反，地方政府或实施机构违反相关法律、法规、规章的规定，未经公平、公开、公正的竞争机制，未按法定程序实施或者故意设置不合理的条件，指定特许经营者，从而排除、限制同一市场其他同业经营者的公平竞争权和参与权，损害消费者的自主选择权，则应认定其实施了行政性限制竞争行为。

　　【案情及裁判】

　　上诉人（原审原告）：汕尾市真诚公共汽车运输有限公司。

　　被上诉人（原审被告）：汕尾市人民政府。

　　原审第三人：汕尾市粤运汽车运输有限公司。

　　2015年7月27日，汕尾市交通运输局直属分局向汕尾市真诚公共汽车运输有限公司（以下简称真诚汽运公司）发出汕交直函〔2015〕75号《通知》（以下简称75号《通知》），载明：“现将市政府《工作会议纪要》四十五期文件转发给你们，请遵照执行。依据汕尾市政府《工作会议纪要》第四十五期的精神，市政府决定将全市公共交通经营权由汕尾市粤运汽车运输有限公司独家特许经营。你公司2007年8月登记入户的50辆公交车已到报废期，请按规定办理报废手续并停止营运，经营权指标收回。”2015年8月21日，汕尾市人民政府发出汕府〔2015〕59号《公告》，决定引进有实力的战略投资者与汕尾市国资委共同经营汕尾市辖区范围内0-50公里公共交通项目并成立项目公司，将特许经营权授予给项目公司，并对战略投资者的资质条件和投资规模提出要求。《公告》发出后，汕尾市国有资产监督管理委员会（以下简称汕尾市国资委）同意广州市交通集团有限公司、广东省汽车运输集团有限公司报名申请，并对上述二公司合作经营者的报名资质进行公示。同年9月8日，广州市交通集团有限公司发函放弃0-50公里公共交通项目。经竞争性谈判，2015年9月28日，汕尾市国资委发出公告，选择广东省汽车运输集团有限公司作为特许经营项目战略投资者，同意该项目由汕尾市粤运汽车运输有限公司（以下简称汕尾粤运公司）具体实施。真诚汽运公司认为汕尾市人民政府的上述行为侵犯其公平竞争权，向广东省汕尾市中级人民法院提起本案诉讼，请求：1.撤销汕尾市人民政府将汕尾市公共交通服务的经营权由汕尾粤运公司独家经营的决定；2.责令汕尾市人民政府、汕尾粤运公司立即停止违法行为。

　　广东省汕尾市中级人民法院一审判决驳回真诚汽运公司的诉讼请求。真诚汽运公司不服，提起上诉。

　　广东省高级人民法院二审认为，本案的焦点问题是汕尾市人民政府在涉案公共交通项目特许经营权的授予过程中是否存在排除、限制竞争的行为。根据本案查明的事实，汕尾市人民政府发布涉案0-50公里公共交通项目特许经营权许可招投标公告之前，已经事先通过会议纪要的方式将涉案特许经营权直接授予广东省汽车运输集团有限公司独家经营，交通行政主管部门亦根据该市政府会议纪要的要求先行清理包括本案真诚汽运公司在内的公交运营指标。显然，汕尾市人民政府提前指定了本案第三人为涉案公共交通的独家特许经营者的行为，已经违反了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》关于应由市场竞争机制来确定经营者的规定，存在排除市场原有同业竞争者的主观意图，属于行政性限制竞争行为，应当认定该特许经营许可的程序违法。但是，鉴于会议纪要仅是政府的内部协调意见和单方意愿，不等同于特许经营许可权的实际授予，本案第三人要取得涉案许可仍需要参与公开的招投标程序，实际参与投标的公交运营企业亦不止本案广东省汽车运输集团有限公司一家，而且考虑到涉案许可涉及公共利益，相关公交车辆和运行线路已从2015年投入运营至今，若撤销该许可将会给汕尾市公共交通秩序造成损害，给汕尾市人民群众的出行带来不便，因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，仅确认汕尾市人民政府的被诉行政行为程序违法，但保留涉案许可的法律效力，对真诚汽运公司关于撤销该许可的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款的规定，判决：一、撤销一审判决；二、确认汕尾市人民政府实施汕尾市辖区范围内0-50公里公共交通项目特许经营权许可的程序违法；三、驳回真诚汽运公司的其他上诉请求。

　　【法官点评】

　　行政性垄断行为虽然在我国反垄断法中已被明令禁止，但实践中，如何认定一直是难题。特别是，当该行为与公用事业特许经营许可等特殊制度交织在一起时，认定难度更大。由于公用事业特许经营许可并不排除独家经营，因此如何区分作为公用事业管理人和许可人的政府的相关行为是属于合法的行政管理行为，还是滥用行政权力排除、限制竞争的行为，是司法实务中的一个难点。本案中，汕尾市人民政府在发布涉案0-50公里公共交通项目特许经营权许可招投标公告之前，已经事先通过会议纪要的方式将涉案特许经营权直接授予广东省汽车运输集团有限公司独家经营，存在排除市场原有同业竞争者的主观意图，二审判决据此改判撤销一审判决，并判决确认汕尾市人民政府的被诉行为违法。二审判决对特许经营许可领域的行政性垄断行为认定提供了司法标准，对于公平保护各类市场主体，营造良好的法治营商环境具有典型意义。

　　【案例精要】

　　自2016年国家通过修法实施全面二孩政策后，国家行政机关及社会团体组织在贯彻落实新人口生育政策过程中，应当及时主动对原有规定和做法进行相应调整，顺应全国人口与经济社会发展新形势的要求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。集体经济组织在2016年1月1日新《人口与计划生育法》实施之后，依据原有的自治章程规定对村民此前的违法生育二孩行为仍按超生情形继续停止其享受股份分红及其他集体福利待遇，与现行的国家法律法规相抵触。如该村民向政府主管部门提出纠正申请，请求依法恢复其集体福利待遇，政府主管部门应当从最大限度保护公民合法权益角度出发，依法作出相应的处理。

　　【案情及裁判】

　　上诉人（原审原告）：叶某成。

　　上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处。

　　原审第三人：广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社、广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社第二生产社。

　　叶某成是广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社(以下简称海中联社)、广州市荔湾区中南街海中股份合作经济联合社第二生产社(以下简称海中第二生产社)的村民，享有集体分配及福利待遇。叶某成婚后于2012年11月21日违反计划生育政策生育第二个女儿叶某妍。海中联社依据2001年6月7日通过的《海中（股份）经济联合社章程》（以下简称涉案章程）第九条第8款第C项“超生的：凡超计划生育的，扣除夫妇双方全部股份并停止一切福利待遇，包括耕地及村社的一切分配”的规定，扣除叶某成全部股份及一切福利待遇，包括耕地及村社的一切分配。叶某成于2017年1月17日向广州市荔湾区人民政府中南街道办事处(以下简称中南街道办)提交行政处理申请，要求：1.依法确认涉案章程第九条第8款第C项无效；2.责令海中联社、海中第二生产社依法修改涉案章程；3.确认叶某成依法享有股份和村集体土地分配权或相关土地权益等一切村民福利待遇；4.依法责令海中联社、海中第二生产社限期恢复叶某成股份及一切村民福利待遇。2017年3月14日，中南街道办作出（2017）荔中行字第13号行政处理决定，认为叶某成因违反计划生育政策于2012年开始被扣除全部股份并停止一切福利待遇，至今并未满《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款所规定的十四年最长年限，故对其第三、四项的请求不予支持。因该办无职权确认涉案章程无效并责令海中联社、海中第二生产社修改，故不支持叶某成第一、二项请求，遂驳回叶某成的申请请求。

　　二审另查明，中南街道办已根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，于2017年2月15日向海中联社发出《责令整改通知书》，指出海中联社制定的章程中对违反计划生育村民的处理方式与《广东省人口与计划生育条例》对超生人员最长扣除十四年集体福利待遇的规定有冲突，要求海中联社尽快按《广东省农村集体经济组织管理规定》的法定程序依法启动章程修改程序，对章程中相关冲突的条款进行修改。

　　广州铁路运输法院一审判决：一、中南街道办在本判决生效之日起六十日内就叶某成2017年1月17日的行政处理申请中第一项、第二项申请依法重新作出处理。二、驳回叶某成的其余诉讼请求。宣判后，叶某成、中南街道办均提出上诉。

　　广州铁路运输中级法院二审认为，我国计划生育政策原实行一对夫妇可生育一个孩子，但在2016年1月1日起作出重大调整全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，《中华人民共和国人口与计划生育法》《广东省人口与计划生育条例》亦先后在2016年进行相应的修订，国家政府机关及社会团体组织在组织贯彻落实人口生育政策，开展相关配套执行过程中，须及时主动进行调整，顺应全国人口与经济社会发展新形势的要求，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村实际制定并通过的涉及村民自治活动和村务管理主要内容的综合性规范，在管理涉及村集体的有关公共事务和公益事业方面发挥着积极作用。集体经济组织在制定和执行有关自治章程、村规民约时，亦应根据国家政策和相关法律规定及时进行调整，实现制度政策之间良性的协调和联动调整，最大限度维护村民合法权益，促进和谐村社环境的建设。本案中，叶某成在2012年11月违法生育二孩的事实清楚，原审第三人按照2001年制订通过的《海中(股份)经济联合社章程》规定对叶某成违反计划生育政策生育二孩的行为进行惩处，从2012年起扣除叶某成全部股份并停止一切福利待遇，不违反当时法律法规强制性规定，该项处理正确。因相关法律法规已于2016年1月1日修正实施，国家人口生育政策提倡一对夫妻生育两个子女，故在2016年之后，原审第三人再依据该章程继续对叶某成生育二孩行为按超生情形进行惩罚，与现行的国家政策精神和相关法律法规相抵触，中南街道办以对叶某成扣除全部股份并停止一切福利待遇未满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限为由，决定驳回叶某成恢复其股份及村民福利待遇的该项申请，不符合现行法律法规要求，应予撤销。至于原审第三人制订的章程中规定对违反计划生育社员实施扣除其全部股份并停止一切福利待遇的处理执行期间没有期限限定，与《广东省人口与计划生育条例》中“对于超生人员最长十四年不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定相抵触，因该章程属于村民自治章程，中南街道办虽具有责令原审第三人依法改正的职责，但无职权对该章程相关内容直接进行修改。鉴于二审查明中南街道办已向原审第三人发出《责令整改通知书》，再判决中南街道办履行该项指导监督职责已无必要，故对原审第一项判决予以撤销。据此判决，撤销原审判决，中南街道办事处在本判决生效之日起六十日内就叶某成2017年1月17日的行政处理申请中第三、第四项申请依法重新作出处理；驳回叶某成的其他诉讼请求。

　　【法官点评】

　　我国自2016年1月1日起通过修法全面推行二孩政策，在国家生育政策、相关法律法规已经发生改变的背景下，集体经济组织仍按原有章程规定，对此前已被处理的超生二孩村民继续执行惩罚措施，即继续停止其享受股份分红及其他集体福利待遇，政府主管部门作出予以支持的处理决定，表面上符合法不溯及既往原则，但这种处理方式对相关当事人正当权益未予全面考虑，亦与现行国家生育政策和新修订的法律规定相抵触。现代国家的行政法治不仅是依法，还须迈向“良好”，在行政执法过程中更好地保护当事人的合法利益，行政处理带有温度，才能获得社会认可遵从。同时，政府主管部门亦要引导、督促相关集体经济组织及时修改完善章程的相关内容，切实贯彻国家生育政策，确保人口与计划生育法律法规正确实施，推动我国人口结构良性变动和长期均衡发展。

　　【案例精要】

　　行政机关对投诉举报事项履行调查处理职责，不仅要在形式上符合法律规定的程序，更要在实体上查清事实，在处理结果上体现公平正义，避免形式主义，实现实质法治。法院对行政机关履职行为的合法性审查，既要对履职行为进行形式上的审查，更要对其进行实质性审查，形式作为但实质不作为的，应当认定为没有全面、正确履行法定职责，判决撤销其作出的履职行为并责令其重新履行法定职责。

　　【案情及裁判】

　　上诉人（原审原告）：大连中睿科技发展有限公司。

　　被上诉人（原审被告）：深圳市财政委员会。

　　2016年6月30日，大连中睿科技发展有限公司（以下简称中睿公司）向深圳市政府采购中心就“探地雷达综合检测车采购”提出质疑，质疑事项为供应商武汉滨湖电子有限责任公司（以下简称滨湖公司）自身没有探地雷达研制能力也没有探地雷达产品，该公司提供的招标文件中关于其多通道雷达主机及天线产品资料均是虚假的。深圳市政府采购中心组织专家就中睿公司投诉组织复评，《专家评审意见表》中可见“依据武汉滨湖电子有限责任公司提供的承诺函，对投标文件的真实性承担法律责任，质疑无效”等意见，评议结果为“维持原评标结果”。2016年8月30日，深圳市政府采购中心作出深府购函[2016]451号《关于探地雷达综合检测车采购项目有关情况的答复函》，没有支持中睿公司的质疑请求。2016年9月24日，中睿公司遂向深圳市财政委员会递交投诉书，请求查明滨湖公司提供虚假资料谋取中标的违法行为，取消滨湖公司的中标人资格。2016年9月28日，深圳市财政委员会将投诉书转交给深圳市政府采购中心及滨湖公司。2016年9月29日，深圳市政府采购中心回函给深圳市财政委员会称，其已就中睿公司就涉案项目的质疑于2016年9月1日向中睿公司回函，现将该函抄送深圳市财政委员会，并无新的意见。滨湖公司对深圳市财政委员会转交的投诉书并未回应。2016年10月31日，深圳市财政委员会作出深财书[2016]229号《投诉处理决定书》，驳回了中睿公司的投诉，并送达给中睿公司。中睿公司不服，提起诉讼。

　　广东省深圳市盐田区人民法院一审认为，深圳市财政委员会在滨湖公司未尽说明义务，根据深圳市政府采购中心提交的相关函件及证据材料可以作出认定的情况下，作出涉案决定书并不违法，判决驳回中睿公司的诉讼请求。中睿公司不服，提起上诉。

　　广东省深圳市中级人民法院二审认为，涉案的探地雷达综合检测车采购项目招投标文件中明确规定产品拒绝进口，中睿公司认为项目中标人存在申报材料弄虚作假的行为，向深圳市财政委员会提出投诉。深圳市财政委员会在接到投诉材料后，向被投诉人深圳市政府采购中心和中标人转交了投诉材料，但一方面中标人没有作任何回复，另一方面，被投诉人深圳市政府采购中心回复函也没有对投诉书的内容作针对性回应。在此情况下，深圳市财政委员会未对中睿公司投诉材料中提及的问题进行实质性调查，就直接作出涉案行政处理决定，属于认定事实不清，依法应予撤销。此外，中睿公司在二审中提交的经过公证的《外国某公司的中国代理商在其网站的新闻截图》中关于“公司八通道探地雷达综合检测车解决方案助力深圳道路安全”的描述，可能与中睿公司投诉的相关事实存在关联性。深圳市财政委员会应当结合新出现的证据对中睿公司投诉的相关事实进行进一步调查并重新作出处理决定。原审判决认定事实不清，依法应予改判。判决撤销原审判决，撤销深圳市财政委员会于2016年10月31日作出的深财书[2016]229号《投诉处理决定书》，责令深圳市财政委员会于判决生效之日起30个工作日内针对中睿公司的投诉重新作出处理。

　　【法官点评】

　　行政机关要依法作为，更要依法实质性作为，不能仅仅走程序不解决实际问题。尤其是对政府采购投诉举报事项的调查处理，依法负有监管职责的行政机关不仅要在调查程序上符合法律规定，更要在实体上查清事实，在处理结果上体现公平正义，依法保障投诉人的公平竞争权，为市场主体营造公平的营商环境。

　　【案例精要】

　　对于环保部门履行环境修复法定职责是否已经达到“完全履行”标准，应从有效治理、全面修复及消除当地环境污染危险等方面进行权威、有效、审慎的认定，以切实维护社会公共环境利益和当地人民群众环境权益。

　　【案情及裁判】

　　公益诉讼起诉人：开平市人民检察院。