·检察专论·


内容摘要：检察官员额制及人员分类管理改革平稳运行并取得成效，但运行中也暴露出一些问题。如办案一线检察官员额配置不足，部分入额检察官事业心欠缺，年青检察人员对前景不乐观，后备人才储备不足等。深层原因是分类管理中遇到的多重矛盾，根本上是因改革的司法逻辑与行政逻辑的冲突。完善分类管理，需正视现实，关注未来，协调司法逻辑与行政逻辑，注重补短板、强配套。可试行分类招录、分别培养制度，采取灵活多元的人才引进方式，调整完善逐级遴选制度及领导干部员额资源配置方式，从而完善员额遴选制度；采取改善价值导向，健全动态管理和业绩考核并加强交流等措施，完善员额管理制度；研究实行候补、见习检察官制度；进一步完善司法行政和辅助人员管理制度。
关键词：员额制；人员分类管理；司法官遴选；司法官多元化
中图分类号：D926.3　　文献标识码：A　　文章编号：1004-9428（2022）04-0074-26
　　自2013年中共中央作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，推动以司法责任制为核心的司法体制改革以来，检察官员额制及人员分类管理的各项制度基本确立并在实践中平稳运行。通过改革，检察官无论是在数量上还是质量上都受到较严格的控制，促使人员素质提升、业务骨干更多地配置到司法办案一线，同时检察机关其他工作人员也按照分类管理的要求，完成了功能定位，从而使人员结构得以优化、人力资源分布趋于合理。由此，检察机关初步实现专业化的基础性改造，契合了新时代检察事业发展的内在需求。但随着改革的推进，检察官员额制以及人员分类管理逐渐暴露出一些问题，其中也反映出一些抑制新制度良性运行的深层因素。针对改革目前存在的问题，仍需要持续地加以改进和完善，即按照中央要求，深化司法体制的综合配套改革，在夯实改革成果的同时，通过“补短板”“强弱项”，完善检察官员额制和人员分类管理制度，从而进一步推动改革提质增效。
一、分类管理中存在的突出问题
　　为了对制度运行现状有更全面掌握和更深入的认识，笔者选取S省三级检察机关为考察对象，对检察官员额制及人员分类管理运行的总体情况进行调研，并面向全省检察人员进行问卷调查，共计收回2728份有效问卷，〔1〕从微观层面对人员分类管理运行状况作了例证分析。〔2〕通过数据统计与资料分析结果来看，S省检察机关人员结构比例总体向好，〔3〕但仍存在以下问题。
（一）办案一线的员额检察官配置不足
　　检察机关实行员额制以后，员额检察官基本控制在总编制数的39%左右，相较于改革之前，检察官人数大幅度缩减，其目的就在于改变以往粗放式的管理方式，并且将有限的资源集中在员额队伍上，从而打造精英化的办案力量。因此在员额制下，检察官享有较高身份地位、待遇保障，同时也就意味着需要承担更多的案件量与司法办案责任。然而，实践中办案一线检察官偏少，案件量、案件责任分配不均衡的问题比较凸显。原因在于，检察机关院领导占据较多员额指标但办案量又比较少，使得真正处于办案一线的检察官数量减少且不得不承担更多的案件量，“案多人少”的矛盾也进一步凸显。比如，以S省为例，全省检察官员额共计3638人，其中正、副检察长占比约20%，检察委员会专职委员占比约9%。同时，由于领导干部类型的检察官只参与部分案件分配，〔4〕因此意味着将近三分之一的员额检察官实际承担的案件量较少，更多的案件需要由普通的检察官办理，妨碍了“以案定额”的制度预设目标的实现，使检察官人、案分布不均衡问题更为突出。
（二）部分入额检察官事业心欠缺
　　员额制改革后，检察官开始实施单独职务序列，目的在于建立凸显以司法办案任务为主要内容的专门考核机制和晋升通道，促进检察官队伍专业化、职业化建设。但从实践情况看，目前运行的检察官职务晋升机制，未能充分发挥激励作用，因晋升受限导致“天花板”效应，一定程度上阻碍了检察官发挥工作积极性。具体表现在，检察官实施单独职务序列后，检察官等级分为十二级，〔5〕其中，检察官一级至五级的升任并没有人数限制以及严格的考核条件要求，可以随着任职期限的增加而逐渐提升等级，基本上是按期晋升。〔6〕因此实践中一级以下的检察官等级晋升几乎不存在任何障碍，如S省检察机关每两年一次的检察官等级晋升过程中，检察官无一例外都实现了按期晋升。而问题也在于此，过于宽松的晋升条件导致检察官并没有晋升上的太大压力，也就容易放松对办案的要求，出现工作上不求进取、得过且过的倾向。
　　另一方面，四级高级检察官以上级别的检察官选升困难，受到严格的人数比例限制。如基层院检察官最高升至三级高级检察官，且通常是院领导才能晋升到这一级别。这就导致许多检察官升到一定级别后，就看到个人职业发展上限，等级晋升机制不再能够发挥激励作用，检察官便容易产生倦怠思想。此外，虽然司法人员分类管理后实行了单独职务序列，但司法官进行职务、职级晋升时，首先还是要考虑其行政级别，单独职务序列主要解决其待遇问题。〔7〕也就是说，检察官等级并不作为领导干部任用时主要考量因素，在当前更多的是作为检察官薪酬高低的依据。这种功能的单一也决定了其在检察官激励机制中作用的有限性，导致职级晋升对检察官业务激励作用不足。
（三）后备人才储备不足
　　在目前的制度模式下，检察官助理是员额队伍的主要后备来源。有足够的经过锻炼的检察官助理，检察机关的未来发展才有希望。但改革以后出现的问题是：一方面，过去有办案权、设置在基层承担主要实际办案任务的助理检察员，变成协助员额检察官办案的检察辅助人员，地位、作用发生了变化；另一方面，检察官助理入额的周期较长、入额难度较大。在这种情况下，相当一部分检察官助理对于检察官职业的热情淡化，有的甚至选择离开检察系统，导致检察机关后备人才储备不足，检察工作未来发展堪忧。
　　1.分类招录未有效施行，检察官助理入额需求大。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求：“健全检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类招录、管理、保障制度，畅通三类检察人员职业发展通道”。但在实践中检察人员的分类招录并未严格实施，检察官助理与检察官后备人选实系混同招录模式，新招录的检察官助理普遍将助理工作作为入额的“跳板”，导致等待入额的助理人员基数大并不断增加。从问卷调查统计的情况来看（如表1所示），准备在具备条件时参加检察官遴选的人员比例高达65.7%，如果除去临近退休或因健康等客观原因不适宜担任员额的人员后，有入额需求的检察官助理的比例将更高，达到83.2%。可见当前检察官助理群体普遍以成为检察官为职业发展目标。

　　2.检察官员额的空缺数小，入额难度较大。一方面是入额需求大，另一方面则是员额空缺少，资源稀缺。实践调研情况表明，当前检察官员额空余编制很少，大部分检察机关的员额指标已经使用完毕。如表2所示，S省检察机关近年入额的人数基本稳定，每年有150余人，如果将其均分，那么各个检察院每年能够入额的人数不足1人（全省有1个省级检察院，22个市级检察院，192个县级检察院）。另一方面，入额难还与检察官退出员额相对较少的原因有关。从S省检察机关的情况来看，2016年至2021年全省退出员额检察官序列的人员仅347人（除去因监察体制改革人员转隶等特殊原因导致员额退出的情况），其中因退休退出144人，因辞职退出33人，因转岗退出74人，因不胜任岗位要求退出15人，因个人申请、任职回避退出63人，因违纪违法、开除公职等退出9人，因死亡退出9人。由此可见，员额检察官退出人数总体较少，而且基本都是客观因素导致，因办案能力不足、办案量不够等因素退出的少之又少。

　　以上情况说明，成为检察官具有不确定性，因机会不足形成的检察官助理“入额难”，造成对检察官助理在时间和机会成本上可承受度的持续性考验。调研发现，检察官助理的入额困难、职业前景发展不确定、不乐观已成为当前检察队伍管理中的普遍性问题。调研的某基层检察院，5年内难以空出检察官名额，该院检察官助理普遍反映，等待时间过长，而且前景不明确，削减了他们对于检察职业的热情，部分助理已在考虑新的职业规划。
　　3.省、市级检察机关检察官助理到基层任职难。这是入额难的另一种表现。上级检察机关符合条件的辅助人员需要到下级或基层检察机关入额的机制已经明确，〔8〕但辅助人员到下级或基层入额面临几个具体困境。一是下级检察机关需要有行政编制和检察官员额指标。员额建立在行政编制数基础上，在此基础上还需要检察官员额指标，而行政编制和员额指标均系“稀缺资源”。二是上下级检察机关的入额矛盾。下级检察机关本身需要解决本院检察官助理的入额问题，在自身“存量”消减乏力的情况下，还要解决上级机关下派人员入额，无疑增大了上下级机关之间的“人员矛盾”。三是生活上的矛盾。由于经济发展不平衡，不同地区的检察机关待遇保障存在差异，检察官员额空缺多的地方往往也是经济欠发达地区。在各个区域待遇不平等的情况下，考虑到通勤、住房、家庭成员工作入学等现实条件的制约，检察官助理在已经工作至少四至五年后，很难为了入额而放弃已形成的生活便利和稳定状态，到条件、待遇等相对较差的地方任职。以C市检察院为例，2021年有13名检察官助理报名到基层入额，其中11人选择到辖区内距离近、待遇好的G区入额，仅1人报名到员额空缺相对较多但待遇相对较低的P区入额，突出反映了入额与生活保障上的矛盾。问卷调查结果也反映出这一状况。如表3所示，全省参与问卷调查的满足到下级入额条件的134名助理中，有44.8%的人员不愿到下级或基层入额，选择继续留在本院。甚至有16.4%的人员考虑外调或者离职。可见，对于省、市级检察机关而言，到下级或基层才能入额的要求面临实施上的难题，这种困难不仅不利于员额制的顺利推进，而且容易导致人才流失。
　　省、市级检察机关所招聘的检察官助理，属于地方检察机关中较为优秀的检察后备人才，处于大、中城市地区，受到数年业务锻炼后，职业流动较为方便。如果达到入额条件但较长时间不能入额，这部分人才更容易流失，对检察队伍建设和业务开展带来负面效应。

（四）遴选制度不够完善
　　司法人员分类管理的主要目的，是实现司法人员的专业化和职业化，建立高素质的司法队伍，同时实现司法任务在司法机关内部的合理分配，以保障司法公正和效率。然而当前的相关制度设计和实施却不尽如人意，不利于检察人员专业多样性及检察职能全面发展目标的实现。
　　1.部门业务需求和平等报考有矛盾，需协调。目前检察官的遴选程序为，检察辅助人员只要满足入额基本条件，即可参加遴选考试，且可根据自身条件选择民事或是刑事试卷，得分高者可以参与后续考核程序。这种方法有其平等性与合理性，但可能妨碍员额检察官配置于业务部门的可用性。原因在于，某一业务部门缺额，则其他各部门的助理均可参加考试，且可选择自身比较擅长的试卷类型，很有可能造成通过考试、取得员额资格的人员，并非该缺额业务部门亟需的专业人员。而新任检察官还需要经过相当时间的培养锻炼，才能适应工作要求。如何兼顾检察官助理平等报考需求和部门业务需求，协调二者的矛盾，是遴选制度需要解决的一个具体问题。
　　2.需要进一步适应遴选“复合型”检察人才的需求。检察机关“四大检察”的业务格局，以及目前司法业务中专业化的发展倾向，要求检察人才不仅应具有法学知识，而且需要具有一定的经济、金融、环境资源、知识产权等方面的知识，即需要相当数量的“复合型”人才。但从当前检察官队伍的结构来看，大都系法学专业毕业生，知识结构比较单一，缺乏“复合型”人才，因此难以满足当前检察机关“四大检察”“十大业务”工作布局下的用人需求。以C市检察机关为例，全市两级检察机关的检察人员中90%以上为法学专业出身，熟悉金融、经济等领域的专业人员甚少，但已有相当一部分检察业务与金融、经济工作高度融合，需要办案人员具备一定的金融、经济知识。但检察官遴选试卷基本为法学知识试卷，缺乏复合型人才考试内容。因此如何通过遴选制度设置，体现复合型人才培养导向，为检察机关提供更适合现代检察业务的员额检察官，是需要进一步解决的问题。
　　此外，过于偏重刑事业务是当前人才培养中的另一个问题，不利于检察业务的全面发展。从问卷调查结果看（如表4所示），符合条件的检察官助理选择民事试卷的只有56人，占比仅为7.7%，选择刑事试卷的考生477人，占比65.4%。这种趋势下，许多检察官不熟悉民事、行政、公益诉讼检察业务，不利于四大检察业务充分和全面的发展。因此，在检察官入额考试和考核时，在注重候选人政治素质和一般个人素质的同时，通过考试、考核内容和方法的调节，适当体现业务导向，适应检察业务发展需要，也是当前和今后遴选制度完善的一个课题。

　　3.遴选程序有简单化倾向，不利于保障员额检察官综合素质。检察官入额，首先经过试卷考试，合格者进入单位考核环节，再后经遴选委员会遴选程序。但从实际情况看，遴选还存在一定的简单化倾向，遴选方法还有待进一步完善。目前遴选考试着重书面答题，考察考生的知识掌握情况，甚至可以说仅是对记忆知识的能力考察，而且具有偶然性（即使是优秀的考生，遇到某些准备不足的考题也不一定能够答好），缺乏一种知识与能力结合、书面答卷与办案能力结合的全面考察与综合考核方式。而且考核环节不同类型评价的权重，还存在简单化倾向，不能根据一些具体情况作出更实事求是的调整。又如，考核环节相对封闭，普遍未将外部人员作为考核主体，对外部意见的征询不足。从遴选委员会的工作方式来看，基本采取书面审查方式，仅选取部分候选人进行面试，且主要是对入额中的一些疑问进行澄清，并不具有全面考察的作用。因此面试所起作用不大，参与面试的候选人基本都获得通过。
（五）司法行政人员配比偏少，发展受限
　　根据司法改革方案，基层、市级、省级检察机关各自司法行政人员的比例被限制在15%、20%、25%的范围内，从而保障较多的编制配置于办案一线。但从实际情况看，司法行政人员的数量远不能满足检察机关政治工作、后勤工作、一般行政业务工作需要，导致大部分检察院行政人员配置实际突破了相应的比例限制。此外，各检察机关还可能采用另外两种方式解决行政人员不足问题。一是增加聘用人员。即使用相当数量的聘用制人员替代行政人员从事相应的工作。但聘用制人员的待遇保障有限，难以聘用或留住素质较高且更具责任感的工作人员，因此可能妨碍行政工作质量。二是占用检察技术人员。检察机关通常配备了司法会计、计算机等专业技术人员，内设机构改革后，技术部门大都被整合到行政办公或者政治人事等部门之下，使检察技术人员常常在承担本身技术工作的同时，被安排从事部分司法行政工作，有时还参与询问、讯问等司法办案活动。有的技术人员完全从事行政事务，但又占用检察辅助人员的名额。根据问卷情况来看（如图所示），参与问卷调查的42名检察技术人员中，有16人实际上完全从事行政工作，占比为38.1%；有16人则兼有检察技术工作与行政工作，占比38.1%；另有1人是作为一般的助理人员辅助办案，占比2.4%；只有9人是完全从事检察技术工作，占比仅为21.4%。

　　有学者也注意到此类情况的普遍性，指出目前这一阶段的改革，更注重各类人员的比例是否达到了相关规定的要求，而并未重视各类人员所在的岗位与其身份是否相匹配。〔9〕
　　除了上述人员配置不足，行政人员还存在发展空间受限的问题。一是因为行政人员比例被压缩，编制数有限，与之相应，管理岗位及领导职数配置较少，行政人员在内部晋升空间有限；二是因为分类管理后，行政人员不具备检察官资格，不能直接到司法业务领导岗位任职，只能在行政序列通道上发展。但另一方面，司法岗位人员却可以到司法行政条线担任领导，使数量原本就少的此类领导岗位还面临来自业务条线人员的竞争，导致行政人员的上升空间被进一步压缩。
　　检察机关政治部门、综合部门，过去通常调入机关内比较优秀的干部任职，而且其工作事务和责任始终不比业务部门甚至主要业务部门轻。但人员分类管理后，较之员额检察官，司法行政人员待遇明显较低，同时发展空间受限，导致相当一部分司法行政人员希望转岗甚至转单位，造成人员流失、素质弱化，妨碍了工作质量提升。
二、分类管理中遇到的突出矛盾
　　上述人员分类管理中暴露出的问题，是制度改革过程中难以避免的，应当理性看待。分析这些问题，不应当仅注意表面现象，更需要深入分析，找到影响改革的因素、问题出现的原因，以及问题难以解决的症结，以便在综合配套改革过程中提出有针对性的、合理有效的对策。从更深层次看，当前人员分类管理出现的问题，与改革所面临的以下几重矛盾有关。
（一）领导办案与行政现实之间的矛盾
　　检察长或者副检察长等检察院领导，是检察工作的领导者、重大案件检察业务的决策者，也是办案质量的监督者，除其中从事非检察业务工作的领导（如政治部主任、纪检组长、分管行政工作的副检察长），需要进入员额，取得检察官身份，获得办案资格，并以此作为领导业务工作的基本条件。〔10〕因此业务领导入额理所当然，并非“挤占”有限资源。但问题在于，与实行典型的司法员额制的域外情况不同，我国的国家治理方式具有“整体主义”特征，有人称之为一种新型的“举国体制”，即在党的领导之下，各个部门包括司法部门，均须服从服务于党的中心工作。因此，检察机关承担大量经统一安排的政治、行政事务，检察机关的领导不仅是某一业务机构领导，而首先是党委领导下的“那一级”的干部，因此须服从当地党委政府在工作上的统一安排。各种中心工作，如党建、防疫、维稳、信访、扶贫、紧急事务应对等，包括各种会议安排，必然占用检察院领导尤其是主要领导的大量时间和精力，甚至往往使他们“身不由己”。调研过程中，多名检察长和法院院长都提到，因中心工作需要，原本安排的办案计划包括庭审排期不得不多次变更的情况。领导办案与行政现实的矛盾，导致领导办案有限，而且容易出现“名义办案”“作秀办案”的情况。
　　领导办案与行政现实的矛盾，还表现在另一方面：检察长、副检察长既是检察业务的领导，又是具有一定行政级别享受一定待遇的干部，担任领导职务是组织上对其多年工作的肯定。而在行政阶梯上，职务越高，离具体事务可能就越远，因此，无论是检察院还是法院，即使不担任领导实职，但只要其“享受那一级干部的待遇”，就很难如普通员额司法官那样去承办近似数量的案件。而我国检察机关及法院的领导职数配置的特点是数额较大，且构成形式多样，包括正职、副职、检委会（审委会）专职委员、正副巡视员（调研员）以及其他院级、副院级干部等领导干部类型。这与实行典型员额制的其他国家，司法机关通常仅一名“领导”（院长、检察长）的情况大不相同。在我国，这些“院领导”因为管理业务且享检察官待遇而须进入员额，这就加剧了员额配置与办案需求的矛盾。
（二）人员流动性与员额稳定性的矛盾
　　为增强员额司法官队伍活力，提高司法官的责任意识和工作积极性，防止“躺平”现象，同时扩大后备人员的发展空间，保障其合理的职业预期，应当通过建立和实施有效的员额退出机制等，使员额司法官队伍保持一定的流动性。否则难以解决目前员额空缺少、入额难、检察官助理职业预期不乐观等实际问题。
　　但在实践中，人员流动性需求与员额稳定性倾向发生矛盾，使这种流动性遇到一定阻碍，因而不能提供必要的员额进入机会，以解决入额难问题。员额稳定性是司法员额制的内在需求。一是稳定性是司法职业的本质属性之一。所谓司法职业保障，一个重要方面就是保障司法职务的稳定性。司法官如无法定特别缘由不能被免职，不能被降薪，不能被调整工作岗位；为了维系职务稳定性，还可以延迟甚至大幅延迟司法官退休时间。保持稳定性，是维系司法官的专业性、高素质、权威性的需要，同时也是为了保障其独立性或相对独立性，不至于因担忧其职业保障而屈从那些非法和非正义因素的影响。二是司法官退出员额存在实际操作上的困难。如果说前一理由趋于比较理想化的制度设计，而这一理由则是基于现实问题——入额检察官已经成为一个相对稳定的群体，只要不出现故意违法、重大过失等不适合任职的突出问题，很难以工作积极性不高或工作瑕疵等问题启动退出机制。前述S省检察机关2016年到2021年因不胜任岗位退出员额的仅15人，便可证明这一点。
　　以上分析说明，解决入额难问题，需要对矛盾及引起矛盾的相关因素进行平衡协调。一方面，需要建立和有效运行员额退出机制，来拓宽入额空间，增强机制活力；另一方面，需尊重司法建设规律、理解现实操作的困难，不能过多依托员额退出机制解决问题。因此，在平衡协调矛盾因素的同时，也要考虑其他路径，以适当解决后备人员入额难等问题。
（三）专业化建设与融通交流发展的矛盾
　　司法官员额制设置的一个前提，是确认司法建设的职业化、专业化需求。司法是规范社会治理的基本手段，其职能是认定事实、适用法律、解决纠纷、维护秩序，以法律手段调整复杂的社会关系，是高度技术化的工作，因此对司法官能力、经验和综合素质要求较高，需要以严格的员额编制与必要的资源配置推行司法官员额制。为了维持这种职业化与专业化，司法职业领域需要“高门槛”和适度的封闭性，防止人员随意进出，鼓励司法官职业“深耕”。但另一方面，这种相对的封闭又面临内外矛盾。如与司法人员自身发展的矛盾：如果囿于司法职业，限于本单位，职业发展空间有限；如果能够调整岗位，包括到所谓“主干线”的党政岗位，则可能“海阔天空”，有更大发展空间。又如，与行政岗位干部需求的矛盾。员额检察官可以调到行政岗位担任一定的领导职务，行政岗位的干部，即使具有一定的业务能力，也难以交流到司法岗位并担任领导职务，这也是一种矛盾。
　　司法的专业化与人员融通交流的矛盾，是一个具有普遍性的问题。但应注意一些特殊因素的影响。一是我国实行的新型“举国体制”，其整体主义的治理特征，是以行政关系作为主要运行机理，而在体制内的行政位阶对个人才具有决定意义，专业性建设的作用是有限的。干部融通交流，成为国家治理体制的重要特征。二是我国检察机关的某种“非个人化倾向”，检察官个人决策作用是十分有限的，重大业务问题经部门负责人审核，由检察长或检察委员会决定，因此否认助理检察官能够办案，否认行政岗干部可以经考核进入员额，似乎理由不够充分。这也是员额制运行过程中产生不少非议的重要原因。
（四）遵循司法建设规律与相关条件支持不足的矛盾
　　司法员额制的制度设置和实施，尊重和体现了司法建设的规律。但如果相关条件支持不足，则改革初衷就难以实现，甚至可能因为打破了长期形成的有序管理状态，而产生事与愿违的负面效果。以逐级遴选制度为例。司法的层级设置，基层司法机关是制度基础，上级机关则有领导、指导、监督责任，因此，司法层级越高，责任越重，对司法官的要求也就应当更高。在司法机构分层设置的制度中，司法官起于基层，逐级遴选晋升，符合司法建设的规律。我国员额司法官制度，也设置了逐级遴选机制，作为重要的技术装置。这种由基层上升，逐级遴选的制度，有利于打通下级检察机关检察人员的向上通道，也有利于通过基层锻炼和遴选，保障上级检察机关检察官的质量。
　　然而，正如前文的分析，这种逐级遴选需要相应的生活配套和顺畅的上升通道，才能形成一种良性循环，保证制度的有效实施及持续发展。但目前这两方面的条件都有欠缺。生活上，到经济较弱的地区入额缺乏吸引力，甚至可能面临诸多生活上的困难，包括家庭生活的难题。而上级院检察官助理到基层入额后，又缺乏制度性的上升通道，如一定时间后的选拔、考核晋升等。这些条件不具备，逐级遴选就面临实施上的困难。当然，如果入额有足够大的吸引力，那么后备人员也可能克服生活上的困难争取到下级或基层入额，但实证研究表明，无论在精神层面，还是在物质层面，入额成为司法官目前仍然缺乏足够的职业吸引力。在这种情况下，逐级遴选上的困难就可能促使一些优秀的司法后备人才选择放弃司法阶梯上的等待和努力，选择其他的职业路线。同时也会使优秀的法学学生放弃今后成为司法官的职业选择。而缺乏优秀后备人才，对中国司法建设的长远发展，将形成致命影响。
（五）突出主业与全面建设的矛盾
　　检察机关的职责是依法承担检察业务，实施法律监督。脱离业务，检察机关就失去了存在的价值。司法改革着眼检察功能的发挥，强调领导办案、机构简化和扁平化，压缩行政人员。这些举措总体上符合检察机关建设规律，符合司法机关设置和运行的功能性要求。然而，建设中国特色的社会主义法治，放在首位的是政治建设，为加强政治建设，需要有专司其职的机构、人员和领导职数；同时，如前所述，我国实行的具有整体主义特点的治理方式，要求检察机关实际承担相当数量的一般社会治理功能，各种重大社会事务都在一定程度上要求检察机关参与。在强调“维稳”等社会治理功能的一些民族地区，检察机关的“维稳”社会责任甚至可能在相当一段时间内成为其主要责任。在这种情况下，比较符合检察建设规律的员额制和分类管理举措，与检察机关地方性社会责任和全面建设要求发生一定的矛盾，基层反映改革举措似有过于理想化的倾向。如何协调司法改革的理想目标与司法建设和社会治理现实的矛盾，是综合配套改革需要进一步解决的问题。
　　归结起来，以上五个方面的矛盾反映了我国司法改革中的一种具有根本性的矛盾，即改革的司法逻辑与行政逻辑之间的矛盾。本轮司法改革的核心是建立司法责任制，而员额制及人员分类管理为司法责任制提供了主体条件和组织支持，体现了司法运行和司法建设的规律。但无论是司法员额在业务上被充分利用及权利保障，还是职业化、专业化的司法队伍建设、司法后备人员及其入额制度设置、司法行政人员配置等，均受到基本体制的行政逻辑的制约，依照司法逻辑运行不可避免地遇到一定障碍。这种矛盾在检察机关及检察建设中可能更为明显。因为检察机关本身就具有一定的行政属性——上下级检察机关之间存在领导关系，确认以行政隶属和整体性为特征的“检察一体原则”，检察机关的领导成员与普通员额检察官之间存在领导、被领导关系。这种行政属性，使检察机关的司法责任制并非严格意义上的司法责任制，而是受制于行政隶属关系的司法责任制，员额检察官不仅是办案主体，也是检察长、副检察长以及其他领导人员的行政下属。在中国检察体系中，由于受到整体主义特征的国家体制、政治体制的影响，以上命下从为特征的行政隶属关系更为突出。长期以来实行检察业务由“检察人员承办、部门负责人审核、检察长决定”，即所谓“三级审批制”，明确标示了检察业务运行的行政特性。司法责任制改革，一定程度上抑制了行政因素，强化了司法特性，但事实证明，此种进步十分有限，且时有后退。如2019年最高人民检察院修改《刑事诉讼规则》后规定：“人民检察院根据检察工作需要设置业务机构，在刑事诉讼中按照分工履行职责。业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。”该规定在办案机制方面，相对于司法责任制改革文件，有两点区别：一是恢复了业务部门负责人的个案审核权。二是确认了业务部门负责人对本部门办案活动具有普遍的监督管理权。〔11〕由此确立的业务审核机制，可以说是在一定程度上回到过去“三级审批制”的轨道。只是在非重要事项的决定上，检察官权力略有增加。
　　我国检察建设受行政逻辑的影响和支配，进一步限制了以职业化、专业化为导向的员额制发展，也容易使检察人员在职业阶梯上更看重行政级别而非员额身份，因为前者能够更为有利地提供体制内的地位、待遇，以及在体制内的融通交流和发展。在员额制岗位缺乏足够吸引力的情况下，后备人员就难以在个人和家庭生活条件的便利上作出牺牲，以争取入额机会。可见，员额制与人员分类管理遇到的问题，在根本上是司法逻辑与整体行政化的矛盾，反映出司法属性特征与行政土壤之间的不协调乃至冲突之处。
三、完善员额制与分类管理的思路