实务研究




内容摘要：2012年修正的《刑事诉讼法》以及近年发布的多个规范性文件对刑事法律援助范围的扩大在实践中未能得到充分实现。造成这一问题的原因有三个：法律援助的实施程序几乎空白；法律援助的人员无法满足实践的需要；法律援助的经费严重滞后于法律援助案件的增长。《法律援助法》大幅度完善了法律援助的保障机制，但仍存在严重不足：对法律援助实施程序的规定存在漏洞；对法律援助经费保障的规定过于笼统；对公安司法人员违反《法律援助法》未设置完善的责任追究机制。欲使《法律援助法》对刑事法律援助范围的扩大在实践中得到落实，必须对我国法律援助的实施程序、经费保障制度、责任追究机制进行系统完善。
关键词：法律援助；保障机制；实施程序；经费保障；责任追究机制
中图分类号：DF73　　文献标识码：A　　文章编号：1005-9512（2022）06-0160-17
DOI：10.15984/j.cnki.1005-9512.2022.06.010
　　经过两年多的研究和反复征求各方意见，《法律援助法》于2021年8月20日经全国人大常委会通过，于2022年1月1日施行。与《法律援助条例》相比，《法律援助法》在许多方面都有重大进步。譬如，《法律援助法》确立了法律援助的原则体系，将“尊重和保障人权”规定为法律援助的基本原则；大幅度扩张了法律援助的范围，将适用普通程序审理的案件、死刑复核案件等纳入法律援助的范围；提高了重罪案件中法律援助律师的选任标准，规定对可能被判处无期徒刑以上刑罚的被告人，以及适用死刑复核程序的被告人，必须指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人，等等。
　　然而，在充分肯定《法律援助法》所取得的进步的同时，也必须清醒认识到，这些立法上的进步要在实践中充分得到实现还面临严峻的挑战。实际上，最近几年，就立法层面而言，我国刑事法律援助已取得了巨大的进步：2012年修正的《刑事诉讼法》将刑事法律援助由审判阶段提前到了侦查、起诉阶段；2014年8月22日，最高人民法院等部门联合发布的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》（以下简称：《速裁程序试点办法》），以及2016年11月11日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部（以下简称：“两院三部”）联合发布的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称：《认罪认罚从宽试点办法》），要求采用速裁程序以及适用认罪认罚从宽制度的案件，必须确保犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师的帮助；2017年10月9日，最高人民法院、司法部联合发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，在全国挑选8个省（直辖市）进行法律援助全覆盖的试点，要求采用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，必须实现刑事法律援助全覆盖，等等。
　　然而，以上进步在实践中并未得到充分落实，甚至很大程度上未能得到落实。譬如，2012年修正的《刑事诉讼法》将刑事法律援助的时间从审判阶段提前到了侦查阶段，如果这一规定在实践中得到严格执行，那么，在2012年修正的《刑事诉讼法》于2013年施行后，刑事法律援助案件的数量应增长至以前的三倍以上，但实际上，2013年以后，我国刑事法律援助案件的数量远未增长至以前的三倍以上（详后）。那么，为什么立法对法律援助范围的扩大在实践中难以得到充分落实？《法律援助法》对刑事法律援助的保障机制进行了哪些完善？还存在哪些问题？应当从哪些方面完善刑事法律援助的保障机制？笔者于本文中将试图对这些问题进行深入研究。
一、刑事法律援助的严重问题
　　如前所述，2012年修正的《刑事诉讼法》将刑事法律援助的时间从审判阶段提前到了侦查阶段。由于实践中，法律援助部门在计算法律援助案件数量的时候，是分阶段计算的，也就是说，如果同一律师，在侦查阶段、审查起诉阶段、一审阶段都为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护，那么会被计算为三个法律援助案件。〔1〕因此，如果这一制度进步在实践中能够兑现，那么刑事法律援助案件的数量在2013年以后应当增长至以前的三倍以上，但实际上，在2013年以后，刑事法律援助案件的数量远未增长至以前的三倍以上。从表1来看，2013年，刑事法律援助的总数为222200件，相对于2012年的133677件而言仅增长66%，远未达到三倍以上。2014年，刑事法律援助的总数为240480件，相对于2012年而言仅增长80%，也远未达到三倍以上。直到2018年，刑事法律援助的总数增长至473852件，是2012年的3.5倍，似乎实现了法定的要求。然而，这也仅仅只是形式上兑现了立法的要求，因为从表1来看，刑事法律援助总数的增长主要是由审判阶段指定辩护数量的增长带来的。从2013年到2018年，审判阶段指定辩护的数量从105356件上升到了278192件，增长至2.6倍；而侦查阶段指定辩护的数量从44564件上升至53853件，仅增长21%。如果假定在审判阶段，所有应当指定辩护的被告人都被依法指定了辩护人，并且侦查阶段应当指定辩护的犯罪嫌疑人的数量与审判阶段相同，那么从2013年到2018年，侦查阶段应当获得指定辩护的犯罪嫌疑人的比例没有增加，反而下降了。也就是说，侦查阶段对犯罪嫌疑人法律援助的保障水平没有提高，反而降低了。具体而言，2013年，审判阶段指定辩护的数量为105356件，侦查阶段指定辩护的数量为44564件，侦查阶段只有审判阶段的42%。这意味着，侦查阶段有58%的犯罪嫌疑人应当获得指定辩护却没有获得指定辩护。2018年，审判阶段指定辩护的数量为278192件，侦查阶段指定辩护的数量为53853件，侦查阶段只有审判阶段的19%。这意味着，侦查阶段有81%的犯罪嫌疑人应当获得指定辩护却没有获得指定辩护。由此可见，从2013年到2018年，侦查阶段获得指定辩护的犯罪嫌疑人从42%下降到19%。这意味着，从2013年到2018年，侦查机关对法律援助的保障水平没有提高，反而大幅降低。

二、刑事法律援助问题的成因
　　“徒法不足以自行”，任何制度要想在实践中得到充分落实，都必须有完善的保障机制：严格执行该制度的人员体系；充足的经费供给；有效的实施程序，等等。然而，我国立法者在建立和完善刑事法律援助制度时却忽视了这一点，在2012年修正《刑事诉讼法》时将法律援助的时间从审判阶段提前到侦查阶段，如前所述，这意味着法律援助的范围扩张至以前的三倍左右，然而《刑事诉讼法》以及相关司法解释没有建立完善的保障机制，这是《刑事诉讼法》对法律援助范围的扩大在实践中未能得到充分落实的关键原因。
（一）法律援助制度的实施程序几乎是空白
　　在刑事诉讼中，侦查、起诉、审判等具体诉讼职能由公、检、法三机关承担，法律援助由隶属于司法行政机关的法律援助机构承担，法律援助机构与侦查、起诉、审判机关分属不同的国家机关，因而如何实现法律援助机构与公、检、法三机关的协调配合对保障法律援助制度的实施尤为重要。尤其是在我国刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人大多数被羁押，丧失了人身自由，难以自行申请法律援助，因而实现法律援助机构与公、检、法三机关的协调配合对保障法律援助制度的有效实施极为重要。然而，我国立法虽然对哪些人有权获得法律援助做出了规定，但是对法律援助制度的实施程序，尤其是公、检、法三机关与法律援助机构的衔接程序却没有做出系统规定，这对法律援助的顺利实施造成了极大的障碍。以申请法律援助为例，本来，按照《刑事诉讼法》以及相关司法解释、规范性文件的规定，在侦查、审查起诉以及审判阶段，犯罪嫌疑人、被告人申请获得法律援助的条件是一样的，因而侦查、审查起诉以及审判阶段，犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的案件数量应当基本持平。然而，从表2来看，在我国实践中，在侦查以及审查起诉阶段，办案机关转交法律援助申请的案件的数量远远少于审判阶段。以2018年为例，法院在审判阶段转交法律援助申请的案件数量为21600件；侦查阶段公安机关转交法律援助申请的案件数量为10504件，不到审判阶段的一半；审查起诉阶段检察机关转交法律援助申请的案件数量为7734件，只有审判阶段的三分之一左右。之所以出现这一问题，原因可能非常复杂，但与《刑事诉讼法》以及《法律援助条例》对法律援助的实施程序没有做出明确规定，是有紧密关系的。譬如，办案人员是否必须告知犯罪嫌疑人、被告人在符合法定条件时有权获得法律援助（包括申请法律援助和指定法律援助），必须在多长时间内告知，办案人员对犯罪嫌疑人、被告人提出的法律援助申请如果未转交或未及时转交应当承担何种不利后果，等等，《刑事诉讼法》以及《法律援助条例》对这些问题都没有明确规定，或者虽然做出了规定但规定得极不合理，这对法律援助制度的实施造成了极其不利的影响。

（二）法律援助的人员数量无法满足实践的需要
　　法律援助案件由法律援助人员具体承办，法律援助范围的扩大要想在实践中得到充分兑现，必须以法律援助人员数量的增长为前提。如果虽然立法扩大了法律援助的适用范围，但是承担法律援助任务的人员没有增加，或者承担法律援助任务的人员增长速度太慢，没有与法律援助案件增长的速度保持同步，那么必然导致法律援助人员人均办案数量增加，质量降低，甚至导致有些案件无法获得法律援助。虽然增加法律援助人员的人均工作量能够解决案件增加的部分问题，但是每一名法律援助人员办理案件的数量是有限的，如果超过了合理的限度，过分增加人均承办案件的数量，就会导致法律援助的质量降低，甚至导致有些应当获得法律援助的案件无法获得法律援助。然而，从表3来看，我国法律援助人员的数量远远不能满足法律援助案件增长的需要。
　　第一，全国平均每个县级以上行政单位只有约4.5名法律援助人员，显然不能满足实践的需要。除台湾地区、香港地区、澳门地区外，我国目前有31个省（自治区、直辖市）、约300个地级行政区域、3000个县级行政区域，共约3300个行政区域，2018年，我国法律援助人员的总数为14944人，平均每个行政区域只有4.5名法律援助人员。此外，发达地区尤其是城市地区法律援助人员较多，譬如每个区、县有10名、20名，甚至30名、40名办案人员，这就意味着，在不发达地区，尤其是西部地区，每个县可能只有一两名法律援助人员，这显然不能满足实践的需要。
　　第二，未能满足《刑事诉讼法》所要求的扩大法律援助范围的需要。如前所述，2012年修正的《刑事诉讼法》将刑事法律援助的时间从审判阶段提前到了侦查阶段，如果这一制度进步在实践中能够兑现，那么刑事法律援助案件的数量在2013年后应增长至以前的三倍以上，与此相应，法律援助人员的数量也应当增长至以前的三倍以上。然而，在2013年以后，法律援助人员的数量远未增长至以前的三倍以上。具体而言，2012年，法律援助人员的总数为14330人，2013年为14548人，仅增长1.5%。到2018年，法律援助人员的数量达到14944人，也仅增长4.3%。
　　第三，不能满足我国实践中法律援助案件尤其是刑事法律援助案件实际增长的需要。从2012年至2018年，我国刑事法律援助案件从133677件增长至473852件，增长了2.54倍，而如前所述，同期，法律援助人员的数量仅增长4.3%，显然不能满足刑事法律援助案件数量增长的需要。如果具体到人均办案数，这一点更为明显。从2012年到2018年，人均刑事法律援助办案数从9.2件上升到31.7件，短短七年，增长了2.45倍，显然办案压力非常大。并且，法律援助机构工作人员除办理刑事法律援助案件外，还必须办理民事、行政法律援助案件，如果计算这三类案件总的人均办案数，法律援助人员办案压力之大就更为明显了。从2012年到2018年，全部法律援助案件的人均办案数从71.3件上升到97.2件，增长了36.3%，上升速度非常快。虽然一年有365天或366天，但是扣除周末和法定节假日，全年实际上只有200多个工作日，必须办理90多件法律援助案件，这就意味着平均每三天必须办理一件法律援助案件，显然压力非常大。

（三）法律援助的经费严重滞后于法律援助案件的增长
　　虽然法律援助对当事人是免费的，但是对提供法律援助的律师是需要支付报酬的。虽然各个国家、地区对提供法律援助的律师支付报酬的标准都低于律师商业收费，但是对法律援助律师支付的报酬至少应当高于差旅费、复印费、鉴定费等办案成本之和，并略有富余，因此国家对法律援助投入的经费必须能够保证法律援助的最低需要。然而，在我国，国家对法律援助工作投入的财政经费一直存在严重不足的问题，无法满足法律援助案件数量增长的最低需要。首先，政府财政部门拨付法律援助的经费的增长速度一直无法满足《刑事诉讼法》扩大刑事法律援助范围的基本要求。如前所述，2012年修正的《刑事诉讼法》将刑事法律援助从审判阶段扩展到侦查阶段和起诉阶段，实践中对同一律师在侦查、审查起诉、审判三个阶段为同一犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助会计算为三起法律援助案件，因此，在2012年修正的《刑事诉讼法》施行后，我国法律援助案件的数量应当是以前的三倍以上，相应地，国家对法律援助投入的经费也应当是以前的三倍以上。然而，从表4来看，在2012年修正的《刑事诉讼法》施行的第一年即2013年，全国法律援助经费为16.286887亿元，相对于2012年的14.031864亿元而言仅增长16.1%。即便到2018年，全国法律援助经费为23.669447亿元，相对于2012年而言也仅增长68.7%，远没有达到三倍以上的要求。其次，我国法律援助经费的增长速度也严重滞后于刑事法律援助案件实际增长的速度。从表4来看，从2012年到2018年，我国法律援助案件的数量从133677件上升到473852件，增长了2.54倍。然而，如前所述，同期，我国法律援助经费从14.031864亿元上升到23.669447亿元，仅增长了68.7%，远远没有达到法律援助案件的增长速度。

三、《法律援助法》对刑事法律援助保障机制之完善
　　与《法律援助条例》相比，《法律援助法》对我国法律援助制度进行了全方位完善，不仅大幅度扩张了法律援助的适用范围，而且对法律援助的保障机制进行了全面完善。就对法律援助保障制度的完善而言，最重要的有以下方面。
（一）对公安司法机关保障当事人获得法律援助的义务进行了明确规定
　　在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人往往不懂法律，甚至是文盲，如果公安司法人员不告知，犯罪嫌疑人、被告人可能不知道自己无力聘请律师时有权申请法律援助；同时，在我国，绝大多数犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中都被羁押，即使其希望获得法律援助，如果公安司法机关以及看守所不代为转交申请，犯罪嫌疑人、被告人也无法获得法律援助。为解决这一问题，《法律援助法》对公安司法机关保障当事人获得法律援助的义务进行了明确规定。
　　1.明确规定公安司法机关有义务保障当事人获得法律援助
　　在刑事诉讼中，侦查、起诉、审判活动是由公安机关、检察机关、法院分别主持进行的，办案人员及时告知当事人有权获得法律援助，发现当事人符合《刑事诉讼法》以及相关法律规定的指定法律援助的条件时及时通知法律援助机构，在被羁押的犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助时及时将申请材料转交法律援助机构，以及为法律援助人员办理案件提供充分的支持，对于当事人（尤其是犯罪嫌疑人、被告人）获得法律援助权极为重要。《法律援助法》新增（新增是相对于《法律援助条例》而言的，下同）了一条即第6条，对公安司法机关保障当事人获得法律援助的义务进行了明确规定：公安机关、人民检察院、人民法院在诉讼过程中应当依法保障当事人获得法律援助，为法律援助人员办理案件提供必要的便利。
　　2.明确规定公安司法机关应当及时告知当事人有权申请法律援助
　　由于当事人往往不懂法律，甚至是文盲，可能不知道自己在符合法定条件时有权获得法律援助，为了解决这一问题，许多国家的法律都规定，警察、检察机关、法院有义务告知当事人有权获得法律援助。《法律援助法》新增了一条即第35条，明确规定：公安机关、人民检察院、人民法院和其他有关部门在办理刑事、民事、行政案件或者其他相关事务中，应当及时告知当事人享有申请法律援助的权利。这一规定对于保障当事人及时申请法律援助具有非常重要的意义。
　　3.明确规定公安司法人员应当告知没有辩护人的被追诉人有权获得值班律师的帮助
　　为了保障速裁程序的正确实施，2014年8月22日发布的《速裁程序试点办法》要求建立法律援助值班律师制度。2016年11月11日发布的《认罪认罚从宽试点办法》又将值班律师制度的适用范围扩张到适用认罪认罚从宽制度的案件。2017年8月8日，“两院三部”联合发布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》〔2〕进一步将值班律师的适用范围扩大到所有没有委托辩护人，也没有法律援助辩护人的被追诉人。《法律援助法》第37条明确规定：公安机关、人民检察院、人民法院应当依法保障值班律师为被追诉人提供法律帮助，告知没有委托辩护人也没有法律援助辩护人的被追诉人有权约见值班律师，并为值班律师依法了解案件的有关情况、查阅案卷材料、会见被追诉人等提供便利。这一规定对保障没有辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师的帮助具有重要意义。
（二）对律师事务所以及律师提供法律援助的义务进行了细致规定
　　如前所述，长期以来，我国专职法律援助人员的数量一直增长缓慢，然而，无论是从立法规定还是从实践来看，我国法律援助案件的数量都急剧增长，那么，如何解决法律援助人员数量不足的问题呢？《法律援助法》采取的措施是强化律师事务所和律师的法律援助义务。
　　1.明确规定律师事务所和律师有提供法律援助的义务
　　在现代社会，律师是为当事人提供法律服务的专业人士，如果专门从事法律援助工作的人员无法办理全部法律援助案件，就必须依靠社会律师和律师事务所。有鉴于此，《法律援助法》第16条明确规定，律师事务所和律师负有依照法律提供法律援助的义务。这一规定对于解决法律援助人员的不足问题具有重要意义。
　　2.强化了对律师事务所不履行法律援助义务的制裁
　　律师事务所是律师的执业机构，承担着对律师进行监督管理的职责。在法律援助方面，律师事务所有义务协助司法行政机关以及律师协会，指导和监督本所律师完成应尽的法律援助职责，律师事务所如果没有履行应尽的监督管理职责，应当受到法律制裁。相对于《法律援助条例》而言，《法律援助法》对律师事务所未履行法律援助监管职责应承担的法律责任进行了细化。《法律援助条例》第27条对律师事务所未依法履行对法律援助的监管职责应承担法律责任的情形仅规定了一种：拒绝法律援助机构的指派，不安排本所律师办理法律援助案件。《法律援助法》第62条则规定了四种情形：（1）没有正当的理由拒绝接受法律援助机构的指派；（2）接受法律援助机构的指派以后，不及时地安排本律师事务所的律师、基层法律服务工作者办理法律援助案件或者拒绝为本律师事务所的律师、基层法律服务工作者办理法律援助案件提供充分的支持和保障；（3）纵容或者放任本律师事务所的律师、基层法律服务工作者不认真履行法律援助义务，或者擅自终止为当事人提供法律援助；（4）法律法规、司法解释规定的其他情形。