■立法与司法研究
文章编号：1001-2397（2022）01-0162-11



内容摘要：基层群众性自治组织法人虽在《民法典》中被定位为特别法人，但性质上应属公法人，一是其成立的主要依据是《宪法》《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》；二是通过履行一系列管理职能以实现“服务于公益”这一职能目的；三是财产来源的公共性。其章程不同于营利法人和非营利法人，而实际法律化为《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》，即为法律性章程，主要原因在于《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》的规定已经涵盖了村（居）民委员会法人章程所需内容，实质上成了村（居）民委员会法人的章程；同时，法律性章程比一般私法人章程多了“强制力”这一执行力保障，能确保基层群众性自治组织功能的实现；而且，只有法律性章程才能解决基层群众性自治组织法人在自治过程中遇到的诸多问题，克服自治性章程的固有弊端。基层群众性自治组织法人的民事能力受其“职能”的限制，主要体现为财产支配和交换能力、侵权责任能力、劳动合同能力与监护人能力；不能以自己的名义为交易行为，也不宜被赋予破产能力，除依法代行村集体经济组织职能的村民委员会外，不能为他人提供担保。
关键词：基层群众性自治组织法人；公法人；法律性章程；民事能力
中图分类号：DF51　　文献标志码：A
　　DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.01.11　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：220111_1.jpg
　　基层群众性自治制度是我国社会主义基本政治制度的有机组成部分，由我国1982年《宪法》首次确认。基层群众性自治组织是基层群众性自治制度的组织形式，包括村民委员会和居民委员会。[1]虽然自1982年以来，基层群众性自治组织一直在我国发挥着重要作用，但其是否应具有民事主体地位，立法上一直不明确。现行法律中涉及居民委员会的约有45部，涉及村民委员会的约60部，都没有基层群众性自治组织民事主体地位的规定。就实践来说，截至2019年10月15日的中国裁判文书网上的数据显示，村民委员会或居民委员会作为当事人的民商事法律文书分别有430-130份，其中涉及村民委员会的约有38万份，且案件呈逐年递增的趋势。也许正是对这种情况的回应，作为我国《民法典》编纂第一步的《民法总则》首次将村民委员会、居民委员会这两种基层群众性自治组织明文规定为特别法人之一[2]，以法律的形式确认基层群众性自治组织的法人资格，赋予其民事主体地位。可是，《民法典》关于基层群众性自治组织法人的规定仅有一条（两款），规定还是过于简约，如何在《民法典》实施中准确把握基层群众性自治组织法人的性质、章程、民事能力等问题，以促进我国基层社会治理体系和治理能力现代化，值得深入研讨。
一、基层群众性自治组织法人的属性
　　《民法典》将基层群众性自治组织规定为“特别法人”之一，即表明其既不是营利法人也不是一般意义上的非营利法人。[3]而从民法学界关于法人最基本的类型区分来看，基层群众性自治组织法人究竟是公法人还是私法人，似乎还存在不同的看法。在笔者看来，基层群众性自治组织法人的公法人属性应当十分明显。[4]
　　首先，成立依据的公法性。无论在法学理论上还是在《民法典》之前的法律文本中，基层群众性自治组织都不是民法上的概念，也不是当然的民事法律主体。虽然《民法典》第101条确认了基层群众性自治组织的民事主体资格——法人，但基层群众性自治组织成立的主要依据是《宪法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》，经由基层人民政府主导成立的，其作为民事主体客观上早就先于《民法典》而存在。也就是说，尽管基层群众性自治组织作为法人是经《民法典》才得以确认的，但其成立所依据的并不是《民法典》，而是《宪法》与《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》。《宪法》《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》属于典型的公法，依据公法成立的法人当属于公法人。此外，基层群众性自治组织的产生与撤销受到较多的法律规制与行政约束，如“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准”。“居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”《中国特色社会主义法律体系》白皮书中指出：“宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括……基层群众自治制度方面的法律。”[5]从实际情况看，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》是村民委员会、居民委员会的具体组织法，是《民法典》这一条两款之外的法律依据所在。因此，按照公法人划分的法律调整依据说，村民委员会法人、居民委员会法人属于典型的公法人。[6]
　　其次，目的上的公益性。“公法人具有行政组织属性，享有固定之任务、职掌、管辖与权限”。[7]基层群众性自治组织法人虽然不是行政组织，但其目的乃是通过“调解民间纠纷，协助维护社会治安”[8]，以实现村（居）民的“自我管理、自我教育、自我服务”[9]，即通过履行一系列管理职能以实现公法人“服务于公益”这一职能目的。基层群众性自治组织法人的民事活动范围限定为只能“从事为履行职能所需要的民事活动”，可以理解为其民事活动是以辅佐履行职能为限度的，开展民事活动不是其原本的目的（这也在一定意义上说明了我国直到2017年才确认其法人地位的缘由）。因此，基层群众性自治组织法人在目的上具有公益性。
　　最后，财产来源的公共性。从我国实际情况看，基层群众性自治组织法人的财产来源比较复杂，既有“筹集”又有“上级拨付”，且“上级拨付”的现象相当普遍。所谓“筹集”财产是指村（居）民委员会办理本村（社区）公益事业所需的费用，向本地村（居）民自愿筹集。[10]“上级拨付”的经费即国家财政支出，具备公共性，这是公法人的特点之一。笔者了解到的现实情况是，基层群众性自治组织法人的财产几乎就是上级拨付的经费，筹集的财产占比极小。居民委员会的工作经费由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付，属于经常性的财产来源。村民委员会开展由人民政府有关部门委托的工作时，一般由该委托部门承担经费，在经费确有困难时，可由地方人民政府给予适当支持，属于非经常性的财产来源。[11]对于村民委员会而言，其在设立时并没有“独立的经费”，尽管可以管理本村集体所有的土地[12]，但集体土地毕竟属于农村集体经济组织法人的财产而不是村民委员会法人的财产。
　　无论是在理论上还是在实践中，村民委员会法人与农村集体经济组织法人在我国农村都是交织在一起的。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年发布的《深化农村改革综合性实施方案》中指出：“在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。”并且强调“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”在《民法典》颁布之前，虽然二者是否具有民事主体资格在法律上都不明确，但依据基本法理，村民委员会属于公法主体，而农村集体经济组织则源于我国20世纪50年代农业合作化时期的农业生产合作社，应当具有民事主体的身份，但由于1982年以后随着乡镇人民政府的恢复而农业生产合作社在全国许多地方没有得到相应恢复，法律上允许村民委员会代行农村集体经济组织的职能而管理财产。[13]现在看来，依据《民法典》第99条和第101条的规定，村民委员会法人和农村集体经济组织法人（特别是农村集体经济组织法人）是两个均属于特别法人但却彼此独立的法人，都属于民事主体。从性质上而言，村民委员会法人则属公法人，而农村集体经济组织应属私法人，此为农村集体经济组织法人与基层群众性自治组织法人的本质区别。[14]
　　特别需要澄清的一个认识误区是，《民法典》确认基层群众性自治组织法人地位以后，基层群众性自治组织的唯一身份就是民事主体。如前所述，基层群众性自治组织原本仅为宪法关系主体，只是基于中国实践而作出的重要制度创新——将原本不为法人的组织明确为法人，以回应社会之需。这个源于法人制度功能路径的制度创新[15]，为世界法人制度发展提供了中国智慧和中国样本。但是，基层群众性自治组织的法人化并未否认其作为基层自治组织的固有法律属性和法律地位，它兼具公法和私法双重身份，不存在非此即彼的问题。[16]作为公法主体，基层群众性自治组织是我国《宪法》确定的基层群众自治制度的具体主体，它既不是国家机关的下级组织，又不从属于居民（村民）居住地范围内的其他任何社会组织，而是一个具有自治性质的基层群众组织。作为私法主体，基层群众性自治组织从其成立之日起即具有特别法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。
二、基层群众性自治组织法人的章程法律化
　　按照法学界的一般理解，法人通常是需要章程的。[17]“章程者，法人之组织也。”[18]“社团之章程为社团之宪章，系社团组织实现其目的之准则。”[19]团体作为主体的存在，其章程的地位是基础性的。没有章程，由众多人组成的社员只能是一盘散沙，无从形成统一的意志，由此也不能形成独立的法律人格。故而有学者把它称为社团的“行为要件”。[20]而从《民法典》的规定来看，虽然章程并非法人的法定要件[21]，亦即有的法人可以不需要章程，但就基层群众性自治组织法人而言，其章程体现为法律形式，而无须另行制定章程。[22]主要原因在于：
　　首先，《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》的规定已经涵盖了村（居）民委员会法人章程所需内容，实质上成了村（居）民委员会法人的章程。一般来讲，法人的章程应包含法人的名称、住所、法定代表人、经费和组织机构。具体来看，村民委员会法人的组织机构在《村民委员会组织法》（2018）第二章“村民委员会的组成和职责”、第三章“村民委员会的选举”和第四章“村民会议、村民代表会议”中均作出了规定。居民委员会法人的组织机构在《居民委员会组织法》（2018）第7条至第14条中有所体现。村（居）民委员会的经费问题也分别由《村民委员会组织法》（2018）第37条和《城市居民委员会组织法》（2018）第17条予以规定。基层群众性自治组织法人的名称和住所均根据其所在地的村（社区）名称和主要办事机构所在地而定，无须额外规定。法定代表人即村（居）民委员会主任。可见，基层群众性自治组织法人应当具备的法人章程内容，均在《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》中得到了体现。
　　其次，除去两部组织法，还有大量的地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章对基层群众性自治组织法人予以规制。国务院的相关部门规章中都有专门调整基层群众性自治组织某一方面行为活动的准则，如《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，民政部印发的《村民委员会选举规程》《民政部、公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》等等。地方性法规、地方政府规章及规范性文件也普遍存在这类规范，如辽宁省的《本溪市村民委员会建设若干规定》、上海市的《上海市街道办事处条例》《上海市居民委员会工作条例》《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》等等。
　　最后，基层群众性自治组织法人章程法律化是其必然选择。[23]其一，基层群众性自治组织的基层性是其治理复杂性的原因之一。自古以来，王权止于县政，直到民国时期，行政权力才从县级下沉到乡镇级，诸多规定会因为相对复杂的乡村自治而得不到执行力上的保障。法律性章程比一般私法人章程多了“强制力”这一执行力保障，能确保基层群众性自治组织功能的实现。传统的私法人章程具有较强的意思自治性，以“权利”为基础来构建法人的机关及其权利义务，而且经过董事会提议还可以通过股东（大）会修改章程。公法人则更需要突出公共性，若不以法律性章程为准，则可能会因内部成员的私利或其他缘由而导致章程无法履行，从而影响基层群众性自治组织法人的目的实现。其二，基层群众性自治组织的组成人员（居民委员会由5至9人组成，村民委员会由3至7人组成）本身并非该基层群众性自治组织法人的发起人，而是依法定程序由村民或居民选举来的，是在该法人中担任一定职务的本区域的自然人，具有一定意义上公职因素。与因内部股东人数众多而需要拟定章程的大多数私法人（如有限责任公司）不同，其股东会成员均为法人的设立人，董事会、监事会成员一般是股东或者股东的代表[24]，只有经理层才是聘任的。可以说，只有法律性章程才能解决基层群众性自治组织法人在自治过程中遇到的诸多问题。其三，法律性章程能够克服自治性章程的固有弊端。基层群众性自治组织法人的组成人员是经过村（居）民选举出来的，虽然具有较为出众的人缘关系和领导能力，但是其文化水平整体不高，在目前乡镇人民政府、街道办事处治理能力较弱的现实状况下，如果实行自治性章程制度，就会存在很大的问题。这一点可以从村规民约中得到印证。村规民约是被诸多村民奉为“小宪法”般的存在[25]，大多数村（社区）都有自己的村规民约[26]，但是，绝大多数村规民约，并不涉及基层群众自治组织法人的成立、职权、监督等内容。这些村规民约的条款主要涉及建房、土地征用、环境保护和婚丧喜事人情活动的限制规定。如湖南省华容县十三刀村等村委会的“治婚丧陋习、刹人情歪风”村规民约，总共17条规定中有10条是处罚性规定。在《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法