【文章编号】1002—6274（2021）01—070—13



【内容摘要】“一户一宅、无偿分配”政策是产生宅基地“取得困难、利用粗放、退出不畅”等问题的症结之一，解决宅基地使用存在的问题，实现宅基地的集约节约利用，提高土地效益，促进农村产业发展，应当改革“一户一宅、无偿分配”的政策和制度。一户一宅应当解释为符合宅基取得条件的一户农户只能拥有一处宅基地，对新增宅基地实行有偿分配，宅基地用地标准应当统一规划，不仅规定其平面面积，更要规定其空间维度和建房容积率。农户分户申请宅基地要依据宅基地建房容积率对户内人口的平均住房面积不能满足为条件。对农民住房的保障应当由宅基地分配转向保障户有所居，可以宅基地或者住房股份合作社作为实现户有所居的有益探索。
【关键词】宅基地分配　无偿分配　有偿分配　宅基地股份合作
【中图分类号】DF521　【文献标识码】A
　　自2015年在全国开始的宅基地制度改革试点“针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅”等问题，提出“完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度”等四项改革任务，目的是“逐步建立起依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度”。[2]
　　但经过几年的改革，农村宅基地制度中深层次的矛盾和问题依然存在，改革的目的还没有达到。本文拟通过对现行宅基地分配政策和制度与宅基地制度改革所要解决的问题之间的关系的分析，以期从深层次认识问题的症结，提出宅基地分配政策和制度改革的建议，深化农村宅基地制度的改革。
一、宅基地现行分配政策和分配制度与宅基地现实问题
（一）宅基地改革面对的现实问题及其应对措施分析
　　宅基地制度改革之初所针对的现实问题是“农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅”等问题，为此，提出的解决措施是完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度等，从形式层面看似乎这些措施与所针对的问题一一对应，但实质分析这些措施未必能够解决所对应的问题，从试点效果看也并不理想，因为农村宅基地制度中的深层次矛盾和问题依然存在。例如，针对农户宅基地取得困难，完善宅基地取得方式，下放了审批权限，2019年8月修改后的《土地管理法》第62条第4款规定“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。农业农村部、自然资源部作出《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）也对依法规范农村宅基地审批和建房规划许可管理作出明确规定，要求乡镇政府要探索建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，方便农民群众办事。2020年7月自然资源部、农业农村部发出《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号文件），对宅基地的计划指标单列、涉及农用地转用审批、规划管控等问题做出了规定。这些规定在一定程度上改善了农户宅基地取得困难的问题。但是，农户宅基地取得困难的问题主要是指在经济比较发达的地区耕地保护与建设用地和宅基地的矛盾突出，宅基地无地可供。正如有的专家指出：“在经济发展较快、人均耕地少、第二和第三产业比较发达的地区，新增建设用地供需矛盾突出，通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大‘一户一宅’制度难以为继。主要是因为，这些地区的地方政府严格控制新增宅基地占用耕地，并通常以保护耕地资源为由头来获取建设用地指标，忽视了农民的居住需求。……一些地方甚至8-10年未批放宅基地，农民合法宅基地用地申请得不到批准，基本居住权得不到保障。”［1］P185可见，农户宅基地取得困难的根本原因不在于审批权力的级别和手续，而在于经济发达地区土地紧缺的程度，因此通过下放审批权到乡镇也不能解决宅基地取得困难。同时在经济欠发达的农村地区，也存在建设用地需求和耕地保护的矛盾并不像发达地区那么突出，“一户一宅”分配取得宅基地相对容易，也造成了大量的宅基地粗放利用，宅基地空置闲置情况严重。据有关统计数据全国宅基地闲置程度平均10.70%，部分地区乡村农房空置率超过35%（2019）。[3]
　　据原国土资源部的调查，村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地总面积占居民点用地总面积的9%，“空心村”土地面积占居民点用地总面积的3.44%。据此估算，全国空心村土地整治潜力在1.14亿亩左右。从“三块地”改革中最初的15个宅基地试点地区来看，一户多宅的户数占比在18%～40%之间，宅基地超标准情况普遍存在，较多地区占比在60%以上。宅基地紧缺与闲置浪费并存，农村宅基地退出潜力大。（2019）［1］P185-186为此，提出的改革措施是探索宅基地的有偿使用和自愿有偿退出，但其所谓宅基地的有偿使用只是对多占超占面积的收费，其收费也比较低，不仅不能拟制农户取得宅基地的欲望，也不能促使其退出超占多占的宅基地，而且只要交了使用费超占多占更感到合理合法，对于解决宅基地的粗放利用毫无作用。鼓励农户自愿有偿退出宅基地也只是作为倡导性措施提出，有偿退出由谁付款、款从何来、如何确定价格等问题都难以解决，更谈不上形成制度；而在无偿分配使用，同时又以增加农民宅基地使用权财产收入为导向的改革政策的诱导下农民不会自动退出宅基地。据专家调查进城农民工退出宅基地的意愿很低。例如据中国社会科学院农村发展研究所课题组于2018年12月至2019年5月对北京、河北、河南、安徽、贵州、黑龙江、湖南、山东、福建、内蒙古、山西及四川12个省（自治区、直辖市）外来务工农民工开展的问卷调查，对“如果您不打算回村居住，您希望如何处置承包地、宅基地或成员股股权”，样本农民工选择退出此“三权”的分别为7.25%、13.68%和18.47%，总体比例相当低；而选择持有的依次是45.80%、76.55%、61.15%，持有的意愿明显高于退出的意愿，尤其是宅基地，达到3/4以上；对于承包地，还有30%以上选择流转给他人。［2］可见，更多的进城农民是不愿意退出宅基地的。因此，试图通过农民自愿有偿退出宅基地解决宅基地的粗放利用和闲置问题，再用退出的宅基地解决需要建房的人取得宅基地的困难，可谓“痴心妄想”。因此，看似对症下药，实乃头疼医头脚疼医脚，一时缓解症状也谈不上，何谈从根本上解决问题？要从根本上解决问题还必须从深层次认识宅基地问题的症结。
（二）宅基地现实问题与宅基地现行分配政策的关系
　　从深层次考虑，农户宅基地取得难、粗放利用和闲置、退出困难、需求增长等问题都与现行宅基地的分配政策有关。现行宅基地分配政策简单而言就是一户一宅、无偿分配。从制度上虽然在《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，但对户的界定和分户的条件和分配宅基地的条件，并没有严格的规定。本来是一户只能有一处宅基地，但事实成了只要分出一户就得分配一处宅基地。由于无偿分配，自然诱导农户积极分户申请分配宅基地，为了多占宅基地本来没有必要分户的也分户了或者提早分户。像上个世纪70年代，农村兄弟几个同住一院的情况几乎没有了，宅基地占地使得村庄规模扩大了许多倍。随着新一代人口的成长又继续不断地分户申请分配宅基地，可分配宅基地的集体土地越来越少，就引发宅基地取得困难。而取得宅基地后，又多是粗放利用，因为不断分户使得家庭人口并不多，加之随着农村建筑技术的进步，农民建房已经由土木结构走向钢混结构，由平面利用走向立体利用，许多地方的农民所建房屋多是复式结构的三层楼房，从而使单位面积宅基地的房屋容积率极大提高。在经济较发达的地方，农户就自行进行宅基地开发，建房出租或者经营。因此，在经济较发达的地区宅基地的需求主要不是住用的需要而是收益的需要，宅基地占有需求旺盛，建设用地和耕地保护与宅基地的用地指标之争就十分突出，从而导致宅基地取得困难。而在经济欠发达的农村地区，则有大量的房屋闲置或者宅院空间闲置，因为在这些地方经济不发达，农户建房也出租不了，也没有条件用于经营。但由于分户就无偿取得一院宅基地，所以，即使闲置也要占用。“宅基地的无偿使用，村庄集约化程度低，户均使用宅基地接近0.6亩，人均超过100平方米，浪费严重。在一些东部沿海发达地区，宅基地供需矛盾又十分突出。”[4]加之，事实上农户对宅基地转让、出租的隐性收益和宅基地改革过程中不断强调落实宅基地使用权的用益物权属性、增加农民财产收益的导向，更进一步调动了农民无偿获取宅基地的欲求，农民就不会有自愿退出的动力。因此，对于大量存在的闲置宅基地就不是退出不畅的问题，而是不愿退出的问题。
　　依据经济学常识，无偿分配必然会带来资源的粗放利用和浪费。在土地集体公有化以前，土地私有制的条件下，农民为生活居住建房必须首先购买宅基地，子女成年需要建新住房的，也是先在本宅的空闲地上建造，在当时建筑技术下未能使本宅地的建筑容积率达到饱和程度，不会轻易地再买新宅地，即使分了户也常常多户一宅。但在集体土地公有制下，采取由集体无偿分配宅基地的供给方式，农户就会轻易地通过分户从集体无偿取得宅基地，而且能够一户分得一宅，也就不愿意两户或者多户一宅。农户取得宅基地也并非完全出于满足居住的需要，而是出于占有宅基地财产并增加收入的需要。对于一个农户来讲，通过分户及早地多占一处宅基地，就不仅仅是建几间房屋而是取得了一笔财富，一旦遇到征地拆迁就可获得几十万或者上百万的补偿。在一些经济较发达农村或者城市近郊农村，有的农民并不出于真正的居住需要申请宅基地，而是出于分配补偿款的目的提出申请、想办法取得宅基地的用地批文，只要有了政府的批文，即使事实上无地可划，也能分到几十万元补偿款。因此，正是一户一宅、无偿分配的宅基地分配政策成了宅基地取得困难、粗放利用、难以退出、需求增长的症结。要解决这些问题，就应当从改革宅基地的分配政策入手，完善宅基地分配制度。
二、关于宅基地无偿分配政策的改革
（一）无偿分配政策及其改革的回顾
　　1956年在农村完成了对农业的社会主义改造，建立土地集体公有制，但宅基地仍保留农民私有制。1962年党的八届十中全会通过的《农村人民公社条例修正案》第21条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”《中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（1963年3月20日）规定：“社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地的，应根据‘六十条’规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价。”从此，宅基地公有化，农民建房实行宅基地无偿分配的政策。1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（国发［1990］4号）指出：“1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果。为了进一步搞好农村宅基地有偿使用的试点，各地区要做好以下工作：（一）切实加强领导，选择经济基础较好，耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤地进行试点。（二）确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高。（三）建立和完善土地使用费管理制度。宅基地使用费要本着‘取之于户，收费适度；用之于村，使用得当’的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用。”但在1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》（中办发［1993］10号）又将宅基地有偿使用费和宅基地超占费作为农民不合理负担项目予以取消。在2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发［2010］28号2010年3月2日）提出：“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。试点方案由村自治组织通过村民会议讨论提出，经市、县国土资源管理部门审核报省级国土资源管理部门批准实施，接受监督管理。”“村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用。”2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点意见》（中办发［2014］号）又提出探索宅基地有偿使用的改革措施，但与国发［1990］4号和国土资发［2010］28号文件提出的宅基地有偿使用试点不同，其范围仅限于：“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。”而在国发［1990］4号文件提出的有偿使用改革试点，既适用于规定使用面积以内的宅基地，也适用超标准占用宅基地，只不过收费标准上，对超标准占用宅基地收费标准要高于标准范围内占用的宅基地。国土资发［2010］28号文件提出的宅基地有偿使用改革适用于新申请宅基地的用户和超占面积宅基地。可见，中央在关于宅基地有偿使用改革探索的政策上采取了极为审慎的态度。
　　实行宅基地无偿分配的政策本质上是由农民集体土地所有权的性质决定的。宅基地是农民集体所有的土地，是由集体提供给集体成员的保障其居有其屋的社会保障。集体成员作为集体土地的所有者成员，从集体分配取得宅基地的使用权是其作为集体所有权主体——本集体成员集体——的一分子所享有的成员权的内容之一，也就是目前宅基地改革中，中央政策提出的宅基地农户资格权。集体成员以户为单位从集体分配取得宅基地就实现了其资格权的内容。农民集体所有权在本质上是本集体成员集体在对集体土地不可分割地共同所有的基础上实现集体成员个人利益的所有制，由集体给本集体成员农户分配了宅基地，集体土地所有权保障集体成员居有其屋的目的也就实现了。因此，集体没有理由在集体所有权的目的利益以外向自己的成员收取使用费或者使用权的对价。集体成员经过依法批准享有对集体土地的宅基地使用权是集体成员平等地享有的普遍权利，不是个别成员对集体土地的权利。因而，宅基地无偿使用是公平的，它体现了集体土地的公有制性质。这是我国长期以来实行农民宅基地无偿分配和无偿使用政策的基本理由，也是我们在宅基地改革过程中极为审慎地对待宅基地有偿使用问题的原因。
　　关于宅基地是否有偿取得的问题的讨论自改革开放以来有两种意见：“一种意见认为，现在农村已经存在宅基地分配不均、批少多占等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民群众改善居住条件的需要，也影响了集体组织的收益，宅基地应当有偿使用。还有一种意见认为，完全实施有偿使用制度，多数农民难以承受，建议对保障基本居住的宅基地部分，继续采用无偿取得制度，而对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。”［3］P338目前的宅基地改革虽然提出了探索宅基地有偿使用，但将有偿使用的范围仅限于一户多宅和超占面积，对于宅基地的分配并不涉及，显然是采纳了后一种意见。各地宅基有偿使用的改革试点也是按照这一政策进行的。因此，对于多宅、超占或者非集体成员使用的宅基地实行有偿使用在政策上是明确的，需要研究的是能否在宅基地分配上实行有偿分配？目前关于宅基地无偿分配政策改革的研究有以下观点：1.国务院发展研究中心叶兴庆等提出：“停止宅基地的福利分配，着力提高存量农房和宅基地的利用率，优先扩大现有农民住房对外流转的空间、稳慎扩大宅基地使用权对外流转的空间。”［4］2.高圣平教授和吴昭军博士提出：“在尊重农民意愿的前提下，可以在分配环节实行宅基地有偿取得。首先，在分配环节，存在市场化配置的客观需要。”［5］可见这些观点都是在实现宅基地市场配置的思路下，主张停止宅基地无偿分配或者实行有偿分配。夏柱智博士认为，“此次农村宅基地制度改革重新引入农村宅基地有偿使用制度，根本上放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置趋势。可见，一些学者把宅基地有偿使用设想为宅基地资源市场化配置的配套制度改革，这误解了宅基地有偿使用制度的性质。”［6］的确从改革政策而言，并没有关于宅基地无偿分配政策改革的内容，有偿使用仅限于多宅、超占或者无资格占用，那么能否进行宅基地无偿分配政策改革的改革仍然是需要研究的。
（二）无偿分配政策改革的现实必要性
　　当初，实行宅基地无偿分配是从集体所有权的公有制性质考虑的，把集体所有的宅基地作为集体成员的生活资料，经国家批准分配给本集体成员。如果集体成员必须从集体购买宅基地或者租赁宅基地，那么他们作为集体土地的所有者就失去了意义。集体土地所有权就异化为脱离集体成员的私有权。因此，应当坚持宅基地的无偿分配。[5]在改革开放以前，在公有制和计划经济体制的基本经济制度条件下，不仅农民的宅基地是由集体土地公有制分配的，城市全民所有制单位和城市集体企业的职工的住房也是由单位分配的。政社合一的人民公社体制下，对农村宅基地管理比较严格，农村宅基地的分配能够按照农民的生活居住需要分配，农民住房限于农户居住自用，农民都依托自己的宅基地建造的住房居住生活于本集体，在本集体从事集体劳动，一户多宅和闲置宅基地的情况很少发生。在当时人口状况和经济状况下，人地矛盾并不突出；农民的建房需求也并不大，宅基地与耕地和农村建设用地的矛盾并不突出。因此，集体没有必要向本集体成员收取宅基地的使用费，实行农户宅基地的无偿分配和使用是适当的，与农民集体土地公有制的性质决定的保障集体成员居者有其屋的目的是完全符合的。但是，随着社会发展，我国人口已经达到14亿多，特别是改革开放以来我国政治经济和社会生活的各个方面都发生了深刻的变化，我国的基本经济制度由公有制和计划经济体制转向了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主、多种分配方式并存和社会主义市场经济体制。土地有偿使用制度由原来的国有土地的有偿使用发展到农民集体经营性建设用地在符合规划和用途管制制度下直接入市，与国有建设用地同地同权同价的城乡统一建设用地市场法律制度。集体土地所有制的实现方式也发生了深刻变化，由集体统一占有土地和生产资料、实行集体劳动、集体经济核算和按劳分配的经济形式转变为家庭承包经营、收入直接归属农户的经济形式；集体成员可以自由支配劳动力，除了家庭承包经营的农业劳动，也可以从事非农业劳动、可以进城务工。随着城镇化的发展，大量农民进城。“2000-2011年全国农村人口减少1.33亿人，但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。”［7］P142019年的城市化率已经达到为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%。［8］“2019年，乡村常住人口55162万人，比上年减少了1239万人，乡村常住人口在全国总人口中的比重为39.4%，比上年下降1个百分点。”［9］P4按理来说随着农村人口的减少，农民的宅基地需求也应当随之减少，而不是更加迫切地增加；但是当前实行不以农民退出集体成员资格和在农村的宅基地为进城落户的条件的城镇化政策，进城农民不仅不退出农村的宅基地，而且还可以集体成员资格通过分户无偿分配取得新的宅基地。因此，城镇化虽然转移了农村的人口，但一方面造成了农村宅基地的粗放利用和大量闲置，同时农民对宅基地需求更加迫切，大量耕地转化为宅基地，宅基地占用面积大增。农民获取宅基地并不一定就是为了建房居住，而是从集体占取财富。在这样的背景下，如果继续实行宅基地的无偿分配政策，无异于对农民的宅基地占取欲望推波助澜。只要能够通过分户无偿从集体取得宅基地，农民就没有必要充分利用现有宅基地，从而不合理地增加宅基地需求，造成耕地减少，加剧耕地保护、集体经营性建设用地与宅基地的结构性矛盾，使得可供的宅基地越来越少，直至无法满足农民合理的宅基地用地需要。在经济较发达地区这样的问题已经十分突出。这样就会违背宅基地无偿分配政策保障农民居有其屋的初衷。如果继续按照一户一宅的无偿分配政策，宅基地占用规模不断扩大，不仅挤占耕地，危及粮食安全，也会挤占可能规划的集体经营性建设用地，影响农民通过经营性建设用地获得的财产收益，从而损害农民的财产利益的实现。
　　针对目前存在的宅基地粗放利用和闲置，中央提出了允许进城落户农民依法自愿退出宅基地、探索完善宅基地的流转制度等改革政策，但是如果不改革无偿分配的政策，这些改革都将难以真正推进。例如，允许农民自愿有偿退出最典型的方式就应当是允许农民自愿有偿转让，在禁止农民向城市人转让房屋的政策下，农民只能在本集体范围转让房屋和宅基地使用权，从而有偿退出宅基地。农民在本集体范围转让宅基地使用权是符合集体所有权本质的，是政策一直以来所允许的，但为什么会出现农民取得宅基地困难与宅基地粗放利用和闲置的局面而不能自愿流转宅基地呢？因为在无偿分配的政策下，只要能够通过分户无偿从集体取得宅基地，农民就没有必要通过购买他人的房屋取得宅基地，因此，就不可能有流转市场的买方；同时，实行出卖房屋的农户再申请宅基地不再批准，而占用和闲置是无偿的，因此，农户即使已经在城市买了房屋，也要将农村的房屋闲置而不出售，因此，不会有流转市场的卖方。因此，要解决农村宅基地的粗放利用和闲置问题，允许农民自愿有偿退出宅基地，就应当考虑改革宅基地的无偿分配政策。
　　1986年颁布的《土地管理法》依据当时《宪法》的规定实行的是无偿划拨、长期使用、禁止流转的土地使用制度，对农民集体土地的征收大量存在多征少用、征而不用等问题，造成了土地的粗放利用和极大浪费。1988年4月全国人大常委会通过了宪法修正案，删去了《宪法