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刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展
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陈国庆
《国家检察官学院学报》2019年1期
刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展

陈国庆

摘要:2018年10月26日通过的《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》,是对中国特色刑事诉讼制度的一次重大完善。本次修改主要涉及的调整人民检察院侦查职权、完善刑事案件认罪认罚从宽制度、建立刑事缺席审判制度等内容,均与检察机关刑事检察工作密切相关。检察机关应当把握发展机遇,积极推动修改后刑事诉讼法规定的各项制度在刑事检察工作中落实落地。
关键词:刑诉法修改 监察 缺席审判 认罪认罚 速裁程序
中图分类号:D915.3 文献标识码:A 文章编号:1004-9428(2019)01-0016-24
  2018年10月26日,第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》。这次刑事诉讼法修改,充分体现了习近平总书记新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,及时总结固定深化国家监察体制改革、反腐败追赃追逃、深化司法体制改革等重大改革成果,回应司法实践中需要迫切解决的问题,是对中国特色刑事诉讼制度的一次重大完善。这次刑事诉讼法修改主要涉及三个方面的内容:一是完善与监察法的衔接机制,调整人民检察院侦查职权;二是建立刑事缺席审判制度;三是完善刑事案件认罪认罚从宽制度和增加速裁程序。无论哪方面内容,均与检察机关刑事检察工作息息相关,给刑事检察工作带来了新的发展机遇。在新的形势下,落实好修改后刑事诉讼法的新规定、新制度,不断完善刑事检察权,推动刑事检察工作深入发展,是检察机关面临的重大课题。
一、检察机关侦查权的调整和运用
  修改后《刑事诉讼法》第19条第二款规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”这为检察机关部分罪名自行侦查权和机动侦查权的行使提供了法律依据。
(一)检察机关侦查权的性质与意义
  从刑事诉讼法的条文表述看,检察机关自行侦查的范围应当是“在对诉讼活动实行法律监督中”发现的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,这包含两层意思:一方面表明赋予检察机关部分职务犯罪侦查权是为了更好地行使法律监督、诉讼监督权,另一方面也表明这一权力具有诉讼监督的性质。虽然职务犯罪侦查职能总体上划转给监察机关,但检察机关作为国家的法律监督机关这一宪法定位并未改变,《宪法》第134条明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。作为国家法律监督机关,检察机关法律监督的主要任务是对诉讼活动进行监督,包括刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督,而诉讼监督的方式包括两类:一类是较为刚性的方式,此类方式以抗诉为代表,可以强制性启动诉讼程序。另一类是相对柔性的方式,对诉讼中的违法行为和错误决定提出纠正意见,具体包括发出检察建议、纠正违法等。后一类方式,检察机关的监督主要是提出意见或者建议,监督对象是否纠正、如何纠正,由其自行决定,这就使得此类监督常因刚性不足而效果不好。以往因检察机关具有职务犯罪侦查权,无论是抗诉还是检察建议、纠正违法,在监督效果上尚能够得到保障。随着职务犯罪侦查权的划转,检察机关诉讼监督的效果难免会受到削弱。
  监督与被监督存在着天然的矛盾张力,故赋予监督者一定的刚性手段是保证法律规定的监督能够实现其目的的应有之义。保留检察机关部分职务犯罪的侦查权是目前最为可行的选择,也是最为契合法律监督属性的恰当选择。检察机关重建四十年来的历史经验充分表明,纠正违法行为和错误决定与侦查职务犯罪这二者相辅相成,不可或缺:通过纠正违法行为和错误决定,可以发现一些职务犯罪线索;通过侦查职务犯罪,可以促进纠正意见或者建议的落实。〔1〕修改后刑事诉讼法保留检察机关对部分职务犯罪的侦查权,是对检察机关法律监督这一宪法定位的强化,也适应了实践需要。其意义主要体现在:
  1. 强化了检察机关法律监督特别是诉讼监督职能。如前述,检察机关的诸多监督手段或多或少存在刚性不足的问题,有了职务犯罪侦查权作为后盾,诉讼监督的效果也就有了更为有力的保障。通过部分职务犯罪侦查权的行使,检察机关将更好地履行诉讼监督职能,监督诉讼活动依法进行,保障国家法律统一正确实施。
  2. 提升了反腐败整体效能。从修改后刑事诉讼法规定检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪实施侦查的罪名特点看,检察机关在发现此类职务犯罪的线索方面具有天然的优势,特别是对监管场所等特殊场合发生的监管人员侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪线索,检察机关具有明显的职能便利。由检察机关在发现此类犯罪线索后实施侦查,有利于提升此类案件查处的效率,是对监察机关职务犯罪全覆盖的很好的配合和补充,有利于提升反腐败的整体效能。
(二)检察机关侦查权的范畴和程序规范
  明确权力的范畴和程序规范是正确行使检察机关侦查权的前提和基础。对检察机关来说,可以实施侦查的罪名、管辖、分工以及与监察机关调查案件的衔接是当前应当把握的重点。
  1. 罪名特点。从修改后刑事诉讼法的规定看,检察机关侦查的职务犯罪主要有三个特点:一是犯罪主体限于司法工作人员。根据《刑法》第94条规定,司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。具体包括四类人员:(1)有侦查职责的人员,包括公安机关、国家安全机关、检察机关、军队保卫部门、监狱等部门中负责对犯罪嫌疑人的犯罪行为进行侦查的人员;(2)有检察职责的人员,是指检察机关负责审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、诉讼监督、公益诉讼等工作的人员;(3)有审判职责的人员,是指人民法院负责审判工作的人员;(4)有监管职责的人员,包括公安机关、国家安全机关以及监狱中负责监管犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人员。二是犯罪行为限于发生在司法活动中,这是对犯罪行为方式的限定,即有关人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。三是发现途径限定在检察机关在对诉讼活动进行监督过程之中。
  2. 具体罪名。具体包括14个罪名:非法拘禁罪(《刑法》第238条)(非司法工作人员除外);非法搜查罪(《刑法》第245条)(非司法工作人员除外);刑讯逼供罪(《刑法》第247条);暴力取证罪(《刑法》第247条);虐待被监管人罪(《刑法》第248条);滥用职权罪(《刑法》第397条)(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外);玩忽职守罪(《刑法》第397条)(非司法工作人员玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外);徇私枉法罪(《刑法》第399条第一款);民事、行政枉法裁判罪(《刑法》第399条第二款);执行判决、裁定失职罪(《刑法》第399条第三款);执行判决、裁定滥用职权罪(《刑法》第399条第三款);私放在押人员罪(《刑法》第400条第一款);失职致使在押人员脱逃罪(《刑法》第400条第二款);徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪(《刑法》第401条)。
  3. 管辖和分工。根据最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,对上述14个罪名的管辖,由设区的市级人民检察院立案侦查,基层人民检察院发现犯罪线索的,应当报设区的市级人民检察院决定立案侦查。设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查,或者由基层人民检察院协助侦查。最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的,可以自行决定立案侦查,也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。之所以规定由市级院管辖,主要是基于三点考虑:一是办案质量,由上一级人民检察院管辖便于办案资源优化配置,更有利于确保案件侦查工作质量;二是案件数量,总体上检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件的数量不大,从前几年的平均案件量来说,全国也就1000件左右,完全可以胜任;三是排除阻力,在刑事诉讼中,侦查机关、审判机关和检察机关互相制约,由上一级人民检察院立案侦查,可以排除可能发生的干扰。
  至于检察机关内部的职能分工,根据规定,由人民检察院负责刑事检察工作的专门部门负责侦查。负责刑事检察工作的专门部门可以指派专门办案组办理此类案件。上级检察院侦查终结的案件,经该院负责审查起诉的部门审查后,可以交有管辖权的基层人民检察院提起公诉,需要指定其他基层人民检察院提起公诉的,应当与同级人民法院协商指定管辖事宜;依法应当由中级人民法院审理的案件,由市级人民检察院提起公诉。
  4. 与监察委的管辖衔接。检察机关可以侦查的职务犯罪案件,仅是司法工作人员职务犯罪的一部分,更是整个职务犯罪中的一部分,包括司法工作人员在内的所有公职人员仍然都在国家监察机关的统一监督之下。修改后刑事诉讼法的表述也是“可以由检察机关立案侦查”,这意味着对这部分罪名,监察机关也可以进行调查。对此,检察机关应当按照刑事诉讼法监察法的规定,处理好与监察机关调查案件的关系。检察机关立案侦查修改后刑事诉讼法规定的犯罪时,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的,应当及时与同级监察委员会沟通,一般应当由监察委员会为主调查,人民检察院予以协助。经沟通,认为全案由监察委员会管辖更为适宜的,人民检察院应当撤销案件,将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的,人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会,对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间,人民检察院不得停止对案件的侦查。监察委员会和人民检察院分别管辖的案件,调查(侦查)终结前,人民检察院应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通,协调一致,由人民检察院依法对全案审查起诉。人民检察院立案侦查本规定所列犯罪时,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌公安机关管辖的犯罪线索的,依照现行有关法律和司法解释的规定办理。
  5. 其他程序性规范。原来自侦工作中的一些程序规范,有的被废止,有的则予以保留。比如由于管辖上提至市级院,对直接受理立案侦查案件决定立案报上一级人民检察院备案,逮捕犯罪嫌疑人报上一级人民检察院审查决定的规定即不再适用。但检察机关拟作撤销案件、不起诉决定的,仍然上提一级,即应当报上一级人民检察院审查批准。关于逮捕,负责刑事检察工作的专门部门办理法律规定的犯罪案件时,认为需要逮捕犯罪嫌疑人的,应当由相应的刑事检察部门审查,报检察长或者检察委员会决定,也即负责侦查和负责逮捕的部门应当分设。另外,原有的人民监督员制度予以保留,即人民检察院办理本规定所列犯罪案件,应当依法接受人民监督员的监督。
(三)机动侦查权的运用
  修改后刑事诉讼法保留了检察机关的机动侦查权。根据法律规定,人民检察院对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,报省级以上人民检察院决定。省级以上人民检察院认为可以由人民检察院立案侦查的,由人民检察院直接立案侦查;认为应当由公安机关管辖的,将案件移送公安机关立案侦查。具体应当注意把握以下几点:
  1. 机动侦查权的对象。检察机关机动侦查权的对象是“公安机关”管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。行使机动侦查权是检察机关立案监督工作的一种具体方式。刑事立案监督是指人民检察院对刑事立案主体的立案活动是否合法所进行的法律监督。作为人民检察院的一项重要职能,它和侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事
  诉讼监督、行政诉讼监督等一起,构成了我国检察机关诉讼法律监督职能的基本体系。刑事立案监督的主体是人民检察院,监督的对象是刑事立案主体。监察机关不是刑事立案主体,监察机关的立案调查程序也不属于刑事立案程序。因此,检察机关机动侦查权的对象只能是“公安机关”管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,不包括“监察机关”管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。
  2. 机动侦查权的适用情形。机动侦查权只能针对个别案件。刑事诉讼法关于公安机关、人民检察院和人民法院案件各自管辖范围的规定,是刑事诉讼中三机关管辖分工的基本原则,机动侦查则是例外情形。因此,检察机关行使机动侦查权,只能针对个别案件,而且是公安机关不立案或者不便立案的个别案件,否则就违反了刑诉法关于侦查的管辖分工,违反了公检法三机关分工负责、互相制约的原则。实践中,人民检察院行使机动侦查权主要有以下情况:一是公安机关对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件有案不立、有罪不究,经人民检察院通知立案仍未依法追究的案件;二是公安机关对国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件以罚代刑,降格处理,经人民检察院督促后仍不纠正的案件;三是公安机关、人民检察院对于国家机关工作人员的行为是否构成犯罪,认识不一致,而人民检察院认为应当依法追究刑事责任的案件;四是对案件管辖发生争议,而有管辖权的公安机关拒不侦查或者长期拖延不予立案侦查的案件;五是因为案件具有某种特殊情况,从维护司法公信力出发,由人民检察院立案侦查更为适宜的案件。例如,公安机关工作人员与地方黑恶势力勾结,利用职权作掩护实施走私、贩毒等刑事犯罪或者充当“保护伞”的案件。
二、监察委员会调查与检察机关审查起诉的衔接
  国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署,是推动全面从严治党向纵深发展的战略举措。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》,规定了国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、职能等。《监察法》规定,监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。2018年4月,国家监察委员会和高检院联合制定下发了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》。2018年10月26日,《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》对人民检察院的侦查职权作出相应的调整,完善了监察与刑事诉讼的衔接机制。
  关于公职人员职务犯罪案件的办理,检察机关主要负责对犯罪嫌疑人采取强制措施、审查起诉、提起公诉和出庭支持公诉等工作。现主要就监察委员会调查与检察机关刑事追诉衔接中的问题进行介绍。
(一)检察机关提前介入调查工作
  实践中,监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入审理阶段后,可以书面商请检察机关派员介入。
  在各地检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件实践中,遇到不少新问题。一是介入案件范围有待明确。从公诉力量和必要性考虑,介入案件比例过高或过低,都不利于充分发挥提前介入机制的作用。二是提前介入时间需要明确。明确提前介入时间,是防止出现介入工作随意性的重要保证。介入时间过早或者过晚,都会影响介入工作实际效果。三是工作方式方法也需要明确。如果采取不合理方式提前介入,可能会出现检察人员参与监察委员会调查活动、介入工作效果无法保障等问题。四是反馈方式需要加以规范。目前各地做法不一,有的以院名义反馈,有的以检察官名义反馈。反馈方式不统一,直接影响到提前介入工作的严肃性和实效性。
  关于职务犯罪案件提前介入工作,重点说明以下几个问题:
  1. 提前介入的主要任务。检察机关提前介入监察委员会调查工作的主要任务是对证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议,对是否需要采取强制措施进行审查,配合、规范、制约调查取证工作,完善案件证据体系,确保准确适用法律,提高职务犯罪案件办理质量和效率。
  2. 提前介入的主体。检察机关在收到提前介入书面通知后,应当及时指派检察官带队介入,并成立工作小组。人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作,经检察长批准由检察官或检察官带队成立办案组介入。同时,考虑基于审级问题,案件公诉承办单位一般都在地市以下,高检院和省级院对等介入同级监委办理的案件,都会涉及由下级检察院具体承办的实际情况。为此,上级人民检察院可指导承办案件的检察院派员介入,也可以与承办案件的检察院共同派员介入。
  3. 提前介入的案件范围。监察委员会认为案件重大、疑难、复杂,在进入审理阶段后,可以书面商请检察机关派员介入。实践中关于各级检察机关提前介入监察委员会调查案件的范围,要注意三点:一是介入前提,检察机关提前介入职务犯罪案件,一般需要以监察委员会“书面商请”为前提;二是介入时间,一般是案件进入审理阶段后再提前介入,但不排除个别案件可以在调查阶段介入;三是介入范围,对于监察委员会办理的在本地有重大影响的案件,或者在事实认定、证据采信以及法律适用等方面存在重大分歧的疑难、复杂案件等情况可以提前介入。
  4. 提前介入的方式方法。检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件,可以采取以下工作方式:(1)听取监察委员会关于案件事实和证据情况的介绍;(2)查阅案件法律文书和证据材料;(3)调看讯问被调查人、询问证人同步录音录像;(4)其他必要的工作方式。
  检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件,应当就以下问题提出意见和建议:(1)对调查部门已经获取的证据材料进行分析,提出进一步补充、固定、完善证据的具体建议,全面客观地收集证明被调查人有罪、罪重以及无罪、罪轻的证据;(2)对案件事实认定、法律适用问题,提出意见和建议;(3)对发现的非法证据,提出依法排除或者重新收集的意见,对瑕疵证据提出完善补正的意见;(4)对案件管辖提出意见和建议;(5)对是否需要采取强制措施以及采取何种强制措施进行审查;(6)对法律文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等提出意见和建议;(7)对其他需要解决的法律问题提出意见和建议。检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作,一般应集中时间进行。工作小组应当在15日内审核案件材料,对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见,对是否需要采取强制措施进行审查。提前介入的检察官或办案组不得参与监察委员会案件调查活动。
  5. 提前介入意见的反馈。提前介入的检察官应当详细记录案件情况和工作情况。形成介入调查的书面意见后,以检察官或办案组名义反馈监察委员会,并及时向本院检察长报告。对特别重大、疑难、复杂的案件,经检察长批准后反馈监察委员会。书面意见应当包括提前介入工作的基本情况、案件事实、定性意见、完善证据意见,以及需要研究和说明的问题等内容。
  6. 提前介入与审查起诉工作的衔接。案件移送审查起诉后,检察机关一般应将案件交由提前介入调查的检察官办理,确因工作需要的,也可另行安排办案人员。审查起诉检察官要根据监察委正式移送案件材料,严格依法审查案件,不得以提前介入意见代替审查起诉意见。需要注意的是,提前介入工作一方面是做好审查起诉工作、确保案件质量效率的基础,另一方面也是和审查起诉不能相互替代的两个不同阶段,必须防止以提前介入意见代替审查起诉意见的情况出现。
(二)检察机关受理和指定管辖
  对于监察委员会调查终结后移送起诉的案件,检察机关要做好相关工作,依法受理案件。监察委员会向检察机关移送案件,要将《起诉意见书》、被调查人、全部案卷材料、涉案款物等,一并移送检察机关。案件移送前,应当按程序报批后作出党纪处分、政务处分决定,需要终止人大代表资格的,应当提请有关机关终止人大代表资格。
  对于监察委员会移送的案件,检察机关案件管理部门接收案卷材料后,应当立即审查下列内容:(1)案卷材料齐备、规范,符合有关规定的要求;(2)移送的款项或者物品与移送清单相符;(3)被调查人在案情况。案件管理部门审查后认为具备受理条件的,应当及时进行登记,并立即将案卷材料移送刑事检察部门办理;认为不具备受理条件的,应当商监察委员会相关部门补送材料。需要特别指出的是,对于监察委员会移送的案件,检察机关不需要另行立案,以受理移送审查起诉作为案件进入刑事诉讼的起点。
  实践中,对于监察委员会调查和移送的职务犯罪案件,指定异地起诉、审判的情况较多。监察委员会调查的职务犯罪案件需要在异地起诉、审判的,一般应当在移送起诉20日前,协商同级人民检察院商请同级人民法院办理指定管辖事宜,并由该检察院向监察委员会通报。指定异地管辖,应当综合考虑当地人民检察院、人民法院、看守所等的办案力量、办案场所以及交通等因素决定。对于一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪相互关联,并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的,可以并案指定由同一人民检察院审查起诉。上级人民检察院收到监察委员会移交的案卷材料后,一般应当在拘留期限内(最长14天内)将案卷材料交由被指定的检察机关办理,并及时办理换押手续、移交涉案赃款赃物等。
(三)留置和刑事强制措施的衔接
  修改后刑诉法第170条第二款规定:“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。特殊情况下,决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期限不计入审查起诉期限”。需要注意的是:
  一是关于检察机关决定和采取强制措施的时间问题。对于监察委移交的案件,原刑诉法没有关于检察机关决定采取强制措施的时间的规定。对被调查人采取留置措施的,监察委员会应当在正式移送起诉10日前书面通知检察机关移送事宜,也就是借用调查期限给检察机关预留采取强制措施的时间。修改后刑诉法生效后,这一问题可以得到解决,检察机关在受理监察委移交的案件后,可以利用最长14天的拘留期限,决定采取何种强制措施。
  二是关于采取强制措施种类的问题。对于监察委移交的案件,检察机关刑事检察部门经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任的,应当立即决定采取逮捕或者取保候审、监视居住强制措施,并与监察委员会调查部门办理交接手续。被指定的检察机关受理案件后,应当重新作出强制措施决定。修改后刑诉法的规定,较好地解决了留置措施和刑事诉讼强制措施的衔接问题,即对于监察委员会移送起诉的已采取留置措施的案件,检察机关应当对犯罪嫌疑人先行拘留,拘留后,留置措施自动解除。检察机关在拘留后再根据案件具体情况,决定采取强制措施的种类,即采取逮捕、取保候审还是监视居住。被指定的检察机关可以沿用上级检察院采取的强制措施,变更换押等手续即可,无需重复采取强制措施。
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