摘要：推动“信访中心外移”，缓解首都的“进京访”压力，是巡回法庭承担接访职能的主要出发点。从试点的初步情况看，这一目的基本实现。但巡回法庭也激发了大量的信访案件，面临巨大的接访压力，来访接待与案件审理严重失衡。过度接访的现状可能导致巡回法庭沦为最高人民法院派驻地方的“信访办”，偏离审判机构的性质，形成“接访为主、审判为辅”的运作格局，造成机构变相臃肿、制度成本升高、强化信访制度的功能变异等后果。长远而言，巡回法庭未必能使“进京访”大幅减少乃至根除。当务之急在于多措并举，大力缓解巡回法庭的接访压力，及时调整巡回法庭的审级定位，实行有限的三审制，将部分信访案件导入司法程序，更多地通过案件审判发挥对下级法院的司法示范作用。同时稳步推进司法体制改革，努力革除司法地方化这一体制性弊端，推动员额法官由中央统管并探索试行员额法官财产公开，提升司法公信力和司法权威，从源头上减少涉诉信访案件。
关键词：最高人民法院；巡回法庭；职能；接访；司法改革
　　十八届三中全会召开以来，中国司法改革步入快车道。在全面深化司法体制改革，着力祛除司法地方化、行政化的大背景下，最高人民法院设立巡回法庭的改革试点迅速推行。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。2015年2月，第一、第二巡回法庭分别在深圳和沈阳挂牌成立并先后对外办公。2016年11月，中央深改组第二十九次会议通过《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》，同意在重庆、西安、南京、郑州增设四个巡回法庭，基本完成了在全国的总体布局。
　　作为新一轮司法改革的“排头兵”和“试验田”，巡回法庭一经推出就吸引了全社会的高度关注。由于试点时间不长，学术界对巡回法庭的研究并不多，特别是直接关系到巡回法庭实际运作的职能问题，还缺乏相应考察。巡回法庭的职能，是指方案设计者意欲其在实践中从事何种工作、发挥何种功效的预先定位。在制度层面，巡回法庭的具体职能包括两类：一是审判职能，即审理或办理巡回区内应当由最高人民法院受理的十一类案件；二是接访职能，即依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。[2]从性质上看，巡回法庭是最高人民法院派驻地方的常设审判机构，从事审判活动、办理相应的诉讼案件是其法定职能和必然要求。然而，巡回法庭作为一个新设机构，为什么在审判之外还要承担接访职能，其现实需求与目的何在？有无实现预期目的？同时又暴露出哪些问题？如何应对这些问题？本文试图以已经试点两年多的第一、第二巡回法庭为主要样本，对上述问题作初步的分析，以期对进一步完善具有中国特色的社会主义巡回法庭制度有所裨益。
二、巡回法庭承担接访职能的现实动机
（一）最高人民法院吸附过多“进京访”影响首都稳定
　　我国正处于经济社会转型期，社会矛盾多发，人民法院受案量逐年上涨。由于基层法院司法质量一直不尽如人意，司法公信力孱弱的现实导致当事人越来越倾向于诉诸更高级别的法院来维护自身权益，案件通过上诉、申诉和信访等途径不断上流，上级法院特别是最高人民法院承受了繁重的纠纷解决压力。在司法的金字塔上，越靠近塔底的司法机构和程序越接近民众，因而越用于满足解决纠纷的私人目的；相反，越靠近塔顶的司法机构和程序就越接近政府的决策层，因而越用于满足制定规则的公共目的。[3]因此，从审级角度看，最高人民法院并不宜将过多的司法资源用于审判具体案件，而应侧重于发挥对全国法院审判工作的指导和监督，统一司法适用。对此，最高人民法院曾通过提高各省中高级法院受理第一审民商事案件标的额的方式来控制进入最高人民法院的案件量。[4]虽然官方在政策解读中强调巡回法庭的主要功能在于分流案件以实现最高人民法院审判重心下移，但是目前最高人民法院从事审判业务的法官大约在六七百人，每年人均不到20件左右的结案数，审判压力其实并不算太大。考虑到真正的审判压力是分摊到具体的业务庭和法官，每年审结的民商事、行政、死刑复核等不同类型的案件究竟占比多少，到底是哪类案件压力大，恐怕还需要进一步区分。[5]
　　相比之下，最高人民法院的接访压力却要大得多。近年来，为了消除司法腐败，克服法制不统一的状况，司法改革一直走的是“收权”的路子，即将司法权从下级上收，如死刑复核权的回收、民事和行政案件再审权的上收。然而，权力与责任、风险是相伴相生的，收权就意味着会有很多的涉诉信访案件集中到最高人民法院。[6]从数据上看，全国涉诉来访总量2009年比2003年减少187％，而到最高人民法院上访的数量2009年却比2003年增加231％。[7]最高人民法院近几年的登记来访人数也一直保持在6至7万件左右，大多数属于问题较为尖锐的越级访、重复访、集体访等非正常上访。第二巡回法庭庭长胡云腾曾言，“最高法院受理的案件增多，把社会矛盾也引至北京，当事人要到北京信访、打官司，特别是有些当事人在特定敏感时期，采取一些过激的行动，影响首都社会秩序的稳定”。[8]傅郁林教授认为，这一表述恰恰可能道出了最高人民法院设立巡回法庭的核心动因，或者说这是最高人民法院得以打动和说服中央作此决定的重要理由。[9]当前，“进京访”居高不下的主要原因在于地方无法提供化解矛盾的有力机制，甚至地方本身就是产生矛盾的一方当事人。无论是有理上访还是无理上访，逐级上访还是越级上访，这些矛盾全部汇集到北京，中央又并不具备充足的信息、人力、物质等组织资源来应对和批量解决这些层出不穷的地方矛盾。治理乏力的后果就导致硬性分离成为一种处理方式，不断疏散北京的信访压力，也就变成中央和地方国家机关一项长期而紧迫的政治任务。由于涉诉信访在全国信访总量乃至“进京访”中占据相当大的比例，这一压力对位于涉诉信访通道末梢的最高人民法院尤其沉重。将大量的信访案件和当事人源源不断地吸附到北京，造成矛盾积压和人员滞留，既不利于首都地区社会治安稳定，也抬高了自身的政治风险。结合近年来中央在解决首都职能集中以及人口过度饱和问题上的努力，最高人民法院若不能有效分流“进京访”人群，化解信访案件，一旦在首都这一特殊地区发生群体性和个体极端表达诉求的事件，将难以承受巨大的政治责任。[10]
（二）由巡回法庭承担接访职能推动“信访中心外移”
　　在政法传统和维稳的大环境下，最高法院信访工作历来受到中央的高度重视：一是重视最高法院信访工作的规范制定；二是重视最高法院信访工作业务机构的建设；三是最高法院始终在不断摸索总结行之有效的信访工作经验和做法。[11]事实上，最高人民法院也一直在探索信访工作的组织机制建设，始终将减少“进京访”作为一项重要任务。上个世纪八十年代，最高人民法院就曾定期在上访比较突出的省份召开专门性的工作座谈会，以解决一些老上访户的案件，缓解特定时期的“进京访”压力。随着市场经济改革的深入推进，利益格局发生了深刻变化，尤其是2003年《收容遣送条例》的废止，中国社会累积的系统性和结构性矛盾找到了一个最大突破口，上访事件急剧增加，第三次上访高峰来临。[12]为了应对大量的来信来访，最高人民法院内部就有人主张设立最高人民法院分院以转移上访的地点，方便公民上访，同时也便于维护首都稳定。[13]但此种观点在当时并没有得到采纳，最高人民法院转而采取了以临时组织开展巡回接访的方式，在由“上访”到“下访”的思路转变上进行了诸多尝试。2004年，最高人民法院组织一批退休法官建立巡视组到各地巡视检查，以期就地化解矛盾，减少上访；2008年成立14个接访督导组，实行领导包办、带案下访；2009年组成5个接访工作组赴河北等五个信访高发省份驻地接访，要求全力做好集体访、越级访特别是进京上访案件的排查处理；2011年全国法院贯彻落实继续化解进京访案件电视电话会议召开后，最高人民法院旋即组织领导带案下访，并对地方法院信访积案清理进行督导检查；2013年又成立两个巡回督导合议庭开展巡回接访。这样，从巡视组、接访工作组、巡回督导合议庭，再到巡回法庭，最高人民法院实现了处理再审信访案件职能的高度组织化。[14]
　　一方面，以往采取的由临时组织带案下访的模式具有相当程度的短期性、被动性和不确定性，通常是某个时期或某个地区信访案件骤然增加时，就派到哪里去。这种非常态化方式的分流效果非常有限，难以使最高人民法院的信访压力得到实质性减轻。而建立一个派驻地方的常设机构来替代最高人民法院承担接访工作，不仅是“下访”思路的进一步延续，更是抓住当前的改革机遇完成了最高人民法院涉诉信访工作组织形式的重大转变。作为一项内设机构改革，设立巡回法庭虽然未必能从根本上实现“进京访”的源头治理，但是办公地点的改变至少在短期内可以迅速分散在京的信访人员，避免他们继续滞留在北京；另一方面，各个巡回法庭皆有特定的巡回区范围，这种高度组织化的接访工作模式就类似于一种分而治之的接访承包制，有利于将最高人民法院的接访阵地从首都转移至地方。最高人民法院法官的外放、机构的外迁以及职能的外移若能持续发挥相应的牵引作用，就意味着每年流向最高人民法院的“进京访”将在巡回法庭的引导下回流至地方，从而把大量不稳定、不可控的矛盾因素排除在北京之外。这一预期不仅符合最高人民法院的现实需要，也有助于缓解首都长期面临的信访困境和维稳压力，因而非常容易获得中央的政策支持。在“属地管理、分级负责”的信访责任制下，如果巡回法庭分流了大量的“进京访”，还可以大幅降低地方政绩考核中信访工作“一票否决”的刚性机制给地方党政机关及其领导带来的执政压力和政治责任风险，甚至不再需要雇佣和指派大量人员随时到北京去“截访”和“陪访”以及设立一些“驻京办”，从而减少进京接访的成本。因此，由巡回法庭到外地去接访以分散首都的信访压力，对各方而言都是能够接受并且达成高度共识的。从这个意义上讲，巡回法庭的筹建和工作得到地方党政部门和司法机关的大力协助，[15]原因也就不难理解。一言以蔽之，除了最高人民法院极力强调的“审判重心下移”，巡回法庭承担接访职能的重要目的，就是要达到“信访中心外移”的效果，就是要实现最高人民法院信访案件处理地点的去“北京化”。
三、接访压力过重及其负面影响
　　如前文所言，作为一项由最高人民法院主导、中央支持、地方配合的改革，缓解首都信访压力是巡回法庭肩负的极为重要的政治目标。从时间点上看，第一、第二巡回法庭之所以赶在2015年“两会”前迅速成立，深层次的原因，可能就在于中央意图对巡回法庭能否分散特定时期北京的信访压力作初步的试探和检验。事实证明，这一举措在试点初期确实起到了一定效果。第一巡回法庭庭长刘贵祥事后表示，“设立一年多来，巡回法庭就地化解矛盾的功能得以发挥，有效解决了信访问题，极大减轻了首都的信访压力”。[16]很大程度上也正是基于此，在第一、第二巡回法庭仅仅试点了一年多之后，最高人民法院获得中央同意又一次性增设了四个巡回法庭。然而，巡回法庭在实现预期目标的同时，自身也承受了极其繁重的接访压力。
（一）接访压力过重的外在表现
　　首先，巡回法庭在成立初期面临的接访压力是空前的，上访群众高度密集，完全超出巡回法庭的可承受范围。2015年2月2日第一巡回法庭办公第一天就有300多人来访，正式接待72人次，明显超过其接待能力。[17]到2015年2月17日，接待来访就达到500余批次。而按照近两年最高法的统计，3省区每年的信访案件一共不超过1000批次。至第一巡回法庭挂牌成立3个多月之时，接待来访就飙升至4992人次。第二巡回法庭也面临着类似的情形，[18]加班加点都不足以应对。法官和法官助理们不得不全员轮流到接待室接待来访人员，有时一直接访到晚上8时。在人手不够时，为确保大量上访不会影响到正常工作，第二巡回法庭还要邀请东三省高院富有经验的法官们来“支援”，和第二巡回法庭的法官们轮流接访。[19]其次，巡回法庭的接访总量与诉讼结案数严重失衡。尽管在度过了运行初期的信访洪峰之后，来访数量有所下降，但全年的总量仍高的惊人。2015年第一巡回法庭受理案件898件，审结843件，接待来访10769人次。第二巡回法庭受理案件876件，审结810件，接待来访33000余人次。[20]到2016年11月底，第一、第二巡回法庭共收案4445件，结案3948件，接待来访共计7.2万人次。[21]这就意味着，2016年两个巡回法庭至少共接待3万人次左右的信访当事人，接访总量仍然保持在相当高的水平。再次，巡回法庭接访总量与结案数比例明显高于最高人民法院以往的比例。通过对比可以发现，仅仅巡回了六个省份的第一、第二巡回法庭的年度接访总量均接近甚至超过了前几年最高人民法院每年的接访总量的一半。在未设立巡回法庭之前，最高人民法院的受案量与接访总量一般保持在1比5至1比7左右。而2015年设立的第一巡回法庭，这一比例超过了1比12，第二巡回法庭则高达1比40。按照2016年底两个巡回法庭的总数平均折算，这一比例也达到了1比18，高出最高人民法院以往比例几倍之多。
（二）接访压力过重的内在原因
　　以上描述说明一点，即巡回法庭在分散首都信访压力的同时，自身也激发了更多的信访案件。这在学者的调研中得到了印证，如第二巡回法庭2015年度全部来访中，非重复访（新访）占到70.79％，[22]其中不少人以前都没有去过最高人民法院上访。实际上，巡回法庭在设立以后，那些原本在北京上访的人员被分流至巡回法庭，自然会给其带来一定程度的冲击。更主要的原因在于，除了要消化现有的信访存量外，在制度上明确巡回法庭的接访职能，反而打开了信访闸口，迎合了访民的需要。以前各个省份的访民想要到最高人民法院排队上访，难度和风险都很大。一些当事人囿于距离远、成本高、成功率低等因素可能没有选择进京上访，而是徘徊在本地各部门之间。现在把巡回法庭派到地方上去，一个最高人民法院变成几个代表最高人民法院的“巡回法庭”，不仅拉近了与访民的距离，降低了上访的门槛，也更加方便群众接触。以深圳为例，原先由于交通成本的考虑，从广东、广西、海南到北京来上访的数量相对较少，而如今基于地理优势，这些潜在的案件终于凸显出来，直接涌入第一巡回法庭。[23]当然，这种显而易见的便利性不仅仅与地理距离有着直接的关系，比如到深圳第一巡回法庭上访的人员主要是广东省内居多，而沈阳第二巡回法庭的上访人员则大部分来自于辽宁省内，更重要的是巡回法庭作为一个常设机构，它大幅提升了群众诉诸中央权力的可能性。因为在上访的斗争策略和行动路径中，“大闹大解决”的重要一环必须是同更高级别的权力产生联系，才有可能借助其向下级机关施压，即通过“官大一级压死人”来促成问题的解决。外派至地方的巡回法庭表面上看是最高人民法院法官和机构的下移，实质上恰恰是国家最高司法机关在裂变后的分散下移。在民众的传统意识中，中央权力的延伸出京可以强化对地方机关的监督和制约，避免从上到下层层转发、批示、交办带来的效力衰减问题，很大程度上也能实实在在地减少访民的“进京访”成本以及可能的截访风险。加之巡回法庭对外代表最高人民法院，行使与最高人民法院几乎相同的职权，就会轻而易举地在与地方法院以及有关部门的比较竞争中胜出。有研究表明，社会公众对四级法院的司法信任度存在明显的“级差”现象，即对最高、高级法院的信任度要明显高于对基层、中级法院的信任度。[24]那么，相对于北京的最高人民法院更具有可接近性，同时又比地方法院更具权威和公信力，一个理性的当事人显然更愿意选择巡回法庭，其所具备的制度优势就会相应地吸引和激发大量潜在的当事人到巡回法庭去表达诉求，那些苦于无门告状而长期积怨的当事人也找到了一个可供尝试的宣泄和救济途径。
　　另一个加剧巡回法庭接访压力的客观因素来自于立案登记制改革的同步推行，各地中基层法院受案量本身呈大幅上涨趋势，[25]案件基数升高的同时也会带来涉诉信访概率的增加。基于诉讼成本高、周期长、对本地法院不信任等诸多考虑，民众很容易在“信访不信法”、“信上不信下”的思维引导下直接选择“弃诉转访”，或者在下级法院判决生效后继续到巡回法庭提供的信访渠道上来寻求法外救济。实践中，有的案件尚在审理过程中，当事人希望通过上访来引起巡回法庭的重视，借此给下级法院施压。还有少部分信访当事人纯粹是由于信息不充分、了解不透彻而对巡回法庭的角色产生了误解，导致他们向巡回法庭反映的问题并不属于其受理范围。比如有的是巡回区外的其他省份的群众到该巡回法庭上访，有的以为只要是涉及法律事项的都可以向巡回法庭求助。特别是在当前高压反腐的形势下，有的群众将其同中纪委巡视组等而视之，误认为巡回法庭具有一定的反腐职能，把举报官员违法违纪也反映到巡回法庭。巡回法庭会激发多少信访案件，有哪些可能产生信访增量的因素，事前似乎并没有得到充分预计。但总体上，巡回法庭面临巨大的接访压力是其承担接访职能的必然结果，只不过在数量上超出了预期而已。这也从侧面反映出，当前正在进行的司法改革无论是单项改革的具体设计，还是各项改革措施之间的兼顾协调，都还存在一定的问题。
（三）接访压力过重的负面影响