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农地三权分置背景下留种权制度的完善
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张志伟
《华东政法大学学报》2018年3期
农地三权分置背景下留种权制度的完善

张志伟[1]

目次
  一、问题的提出
  二、留种权法律规定及相应司法解释回应三权分置的局限性
  三、对国际留种权立法经验的考察
  四、我国留种权制度的完善思路与立法建议
摘要 现行种子法关于留种权的规定是在二权分离的农地经营方式下赋予农民的权利,此规定已难以适应三权分置下的农地经营方式。最高法院的相关司法解释同样没有回应在农地经营主体多元和适度规模经营的情况下如何适用留种权制度。欧盟和美国关于留种权的立法经验对我国无直接的借鉴意义,但有启发意义,这就是留种权制度即使在规模经营的情况下仍有存在的正当性。在三权分置的背景下,出于维护国家粮食安全和发展现代农业的考虑,我国未来的《植物新品种保护条例》可以从“由谁享有”和“如何享有”两个方面完善留种权制度。
关键词 留种权 三权分置 二权分离 完善
一、问题的提出
  留种权(right to save seed and crop exemption),是指农民留存种子和种植免受品种权人追究的权利。[2]留种权是对植物新品种保护的限制和例外。1997年我国制定的《植物新品种保护条例》第10条规定了“研究豁免”和“留种权”的例外。2015年新修订的《种子法》第29条规定,在下列情况下使用授权品种的,可以不经植物新品种权所有人许可,不向其支付使用费,但不得侵犯植物新品种权所有人依照本法、有关法律、行政法规享有的其他权利:(一)利用授权品种进行育种及其他科研活动;(二)农民自繁自用授权品种的繁殖材料。新《种子法》将《植物新品种保护条例》第10条规定的“研究豁免”和“留种权”原文移入,只是提升了包括留种权制度在内的权利限制制度的立法层级,没有做任何立法内容上的改变。从上述立法规定看,我国农民留种权的情形是:农民自繁自用受保护的繁殖材料无须许可和交费,特殊情形是《种子法》第37条规定的农民个人自繁自用的常规种子有剩余的,可以在当地集贸市场上出售、串换。
  十一届三中全会后,我国虽然在农村开始实行集体拥有土地所有权与农户拥有承包经营权的“两权分离”制度,极大解放了农村的生产力,但并没有改变农民对土地的依附关系。后来随着我国工业化、城镇化的加速,特别是近些年来,随着城乡二元体制的基本破除,大量农民离开农村,相当一部分农户将自己的土地流转给他人经营,承包者与经营者分离。为了顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,为了实现适度规模经营以发展现代农业的需要,中央做出了农村土地实行三权分置的重大决策,即在坚持土地集体所有的前提下,实现土地所有权、承包权、经营权三权分置,形成土地经营权流转的格局,大力培育和扶持多元化新型农业经营主体,发展农业适度规模经营。[3]
  我国法律设置留种权制度的初衷是对耕地面积小、经济购买能力较低的农民的利益进行保护。[4]现行的留种权制度是立足于我国二权分离下的农地经营实际制定的。由二权分离到三权分置是农地经营方式的重大变革,会实现“农户承包经营”逐步向“农户承包、多元主体经营”的方向转变。农地经营主体除了普通农户之外,还包括家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化企业四个类型的新型经营主体。[5]在农地三权分置的改革实践背景下,留种权的问题会随之而来,例如这些新型农业经营主体能否享有留种的权利。考虑到我国是农业经济发展不平衡的大国,在今后相当长时间内,农村中靠经营自家承包土地为生的普通农户仍占农村经营主体的很大部分,留种权制度作为扶持其发展农业生产的措施之一,其存在依然具有正当性,所以,本文对于留种权制度采取完善论的态度。
  法律以社会为基础。留种权制度需要相应地变化以适应正在变化中的农村社会。事实上,学界已注意到我国留种权的规定“过于简单”,不少学者都在思考如何完善我国的留种权制度,也取得了较为丰硕的研究成果。[6]关于留种权制度的专题研究基本上都是采取比较法学的研究方法探讨此制度的完善问题,给出的建议一般都是借鉴欧美农民留种权制度的经验。比较法研究是法学研究的常用方法,它容易开阔人们的视野和加深对制度的理解,但需要结合中国的具体实际而不能够盲目照搬。由于这些研究都是前些年的研究成果,客观上也不可能把完善留种权制度这一问题放在三权分置背景下来思考,如需要在中国农地经营主体和经营规模方面已发生重大变化的情况下来考察外国的经验能否为我所用。本文尝试把留种权的完善放在三权分置的背景下给予探讨。研究思路是首先分析留种权法律规定及司法解释在回应三权分置引起的农地经营方式转变的局限性,接下来在考察欧美国家相关立法经验的基础上,提出完善我国留种权制度的思路和立法建议。
二、留种权法律规定及相应司法解释回应三权分置的局限性
  留种权制度,首先要弄清对什么人不予追究责任的问题。《种子法》第29条规定了农民的留种权,其权利主体是农民,那么在三权分置背景下“农民”一词还能否涵盖多元的新型经营主体呢?按照人们的一般理解,“农民”是一个职业概念,它指的是从事农业生产的劳动者或者靠农业、林业维持生计的人。[7]种子法》将农民留种权与科研人员研究免责放在一起,显然是从职业的角度使用“农民”一词的。
  我国是社会主义国家,实行农村土地集体所有制,同时,基本经营制度是以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制,农民可以分为两大类:农民个人与农民集体。农民有可能是个体意义上的农民,也有可能是集体意义上农民。当前无论是西北育种基地还是海南南繁基地,育种企业为长期稳定合作,多是和农民集体(集体经济组织、村民委员会、村民小组)签订生产代繁合同,此种情况下,农民集体是否有留种权成为争议问题。留种权制度调整的是种子使用者与品种权人平等民事主体之间的财产关系,所以《种子法》关于留种权的规定是存在于《种子法》中的民事法律规范。从传统民法的学理讲,农民指的是农民个人或者农民家庭,如孙宪忠教授曾在《中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查》一文对农民是如此界定的:单一的农民个人或者家庭首先都是普遍享有农村土地权利的主体。[8]农民个人与农民家庭是同一概念上在使用的。从我国现有的民事立法的角度看,法律严格区分农民与农民集体,如我国《物权法》第42条用的是农民概念,而第59条、第60条、第124条使用的是“农民集体”的概念;《土地管理法》第14条关于农地承包经营合同的规定中也严格区分了农民与农民集体。可见,至少在民法领域,农民的含义只被界定在个体意义上,要么是农民个人即自然人,要么是农民家庭即农村承包经营户。由于2015年新修订的《种子法》第29条是将1997年颁布的《植物新品种保护条例》第10条“留种权”规定原文移入的,留种权的权利主体即“农民”显然指的是传统意义上的农民,即以土地为生、分散经营少量耕地的人或者家庭。需要注意的是《种子法》第37条的规定:农民个人自繁自用的常规种子有剩余的,可以在当地集贸市场上出售、串换,不需要办理种子生产经营许可证。该条在行为主体上用的是“农民个人”而非“农民”,主要是为了排除“农民集体”销售种子的行为,因为我们国家法律上虽然存有“农业集体”的概念,但实践中,独立核算的“农业集体”已很少存在,直到现在,作为合作经济性质的农村集体经济组织的法律地位始终没有得到明确。
  2007年1月12日最高人民法院公告的《关于审理侵犯植物新品种权纠纷案件具有应用法律问题的若干规定》对农民的范围作了界定,即通常理解的靠农业或林业种植来维持生计的个人、农村承包经营户为限。[9]司法解释是按照民法的常理界定了农民的范围,并从职业的角度界定了留种权中的农民的含义,排除了从身份角度解释农民含义的可能性。因为在我国,农民还是一个公认的身份概念。在城乡二元体制下有农业户口与城市户口的区分,拥有农村户籍的人都会被习惯性称为农民。直到2014年,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出取消农业户口和非农业户口的区分,建立城乡统一的户口登记制度,截至2017年,全国已有31省份取消农业户口。
  农村承包经营户作为一个民事主体概念具有较强的包容性。农村承包经营户是我国特有的一种农业生产经营主体,2017年颁布施行的《民法总则》仍然将农村承包经营户作为民事主体之一,农村承包经营户在未来还将长期存在。农村承包经营户里有农民个人,也有农民家庭,经过土地流转的农民集体的土地也可能最终由农村承包经营户所承租,一些农村承包经营户可以发展成为种养大户,也可能发展成家庭农场。未来不少的种养大户、家庭农场都可以纳入到农村承包经营户的概念下。然而,仅仅界定农民的范围,在三权分置的实践背景下仍然面临司法解释无法解决的问题。
  第一,并未涉及三权分置背景下经营主体多元化而留种权权利主体是否也应多元的问题。多元化的新型农业经营主体是实现三权分置目标的重要保障,所以三权分置下国家会赋予新型经营主体更多的土地权能,也意味着新型农业经营主体在我国农村会大量涌现,如农业企业,流入企业的承包地面积呈逐年上升趋势,农民专业合作社发展迅速,已成为农业发展的重要力量之一。农村承包经营户无论如何是无法涵盖农业企业和农民合作社的。另外,原来并非承包农户的家庭基于中央的惠农政策,通过流转获得承包农户的土地经营权成为新型职业农民家庭,通过适度规模经营成为专业大户和家庭农场,他们是否享有留种权的权利?
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