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行政罚款与环境损害救济
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陈太清
《行政法学研究》2012年3期
行政罚款与环境损害救济
  基于环境法律保障乏力的反思

陈太清

南京理工大学

  【摘要】环境事故频仍的现实,说明我国环境法律保障机制威慑不足。环境损害往往为民事损害所包裹,没有自己特定的救济方式,即为此等现状的一个缩影。民事侵权救济,只能在个别情况下间接起到环境损害修复之效果。行政罚款具有公益性、时效性、先定性、补偿性、专业性等属性,与环境损害救济的客观需要匹配程度比较高。环境损害救济宜采用以罚款为主导的公法路径,并辅之以必要的行政公益诉讼。
  【关键词】行政罚款;环境损害;补偿

Administrative Fine and Environmental Damage Remedy
  Reflection on Invalidation of Legal Protection for Environment
  【英文摘要】The high frequency of environmental accidents reflects the low-deterrence of China’s environmental legal protection mechanism. It is the very evidence that the environmental damage is sucked in the civil damage without own remedy. However, only in very few conditions the civil tort remedy can impair indirectly the environment damage. The administrative fine is a way highly matching with the objective requirement of environmental damage remedy for natures of public interest, efficiency, confirmation,compensatory, professionism, etc. So it should be taken as the main remedy route for environmental damage remedy, being supplemented by necessary administrative public interest litigations.
  【英文关键词】Administrative Fine; Environmental Damage; Compensation
  一、问题的提出

  蓬莱19-3油田溢油事故自2011年6月4日发生,直到今年1月26日才在多方协调之下达成了一个颇受争议的和解方案,时间跨度长达230天。相对于美国墨西哥湾溢油事故,在事故持续时间、责任方担责诚意、政府反应速度与强度、受害人权益保障、损害填补规模等方面均形成了鲜明的反差。[1]诚然,反差是多方面的原因导致的,比如:事故本身的损害后果与影响,责任方的企业文化与理念,政府应对危机的经验与能力,人民的法律意识与法院审理能力,等等。但是,我国环境责任设置不合理,导致法律威慑不足,是难辞其咎的。环境民事损害救济依赖普通民事诉讼,可操作性偏低,而主要的环境行政责任—罚款,往往又罚不及损。更为令人忧虑的是,直接面向环境要素的环境损害,往往被人为地混同于民事损害之中,没有自己特定的救济方式。民事诉讼法修正案草案增加了环境民事公益诉讼之规定,这让人们仿佛看到了久违的曙光。笔者认为,民事公益诉讼之规定,在增强环境民事损害救济能力方面,不失为一大进步;但以此作为遏制环境违法的根本手段,未免过于乐观。环境损害关涉利益众多,治理成本高昂,如果不将其从民事损害中独立出来,并配之以便宜救济方式,环境违法成本就会过低,环境法律保障乏力的现实也就难以改变。

  本文在区别环境损害与环境民事侵权的基础上,对环境损害救济之实践作法与理论主张进行剖析,引出并阐释行政罚款在环境损害救济中重要性,最后以后者为目标导向论及环境罚款之改进问题。希望通过本文的研究,以警醒人们:当沉浸在民事公益诉讼制度呼之欲出的喜悦中之时,切不可忽略行政手段,特别是罚款在环境损害救济中的优先地位。

  二、环境损害及其救济

  (一)环境损害之特性

  人类生存离不开环境,人的行为又反作用于环境。其中,有的是有利的,如植树造林、保护野生动物等;有的则是有害的,如环境污染、环境破坏等环境侵权行为。环境侵权是指因产业活动或其他人为原因,致使自然环境污染或破坏,并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实。[2]环境侵权可能造成以人身权和财产权等民事权益为内容的私益损害;也可能造成公众环境权益损害。对后者,学界有很多不同的称谓,如“环境损害”(Environmental damage),“环境损伤”(impairment of the environment),“自然资源损害”(natural resource damage),“环境损害”(damage to the eco-system)等。[3]考虑概念的简洁与通俗,本文选择“环境损害”这一提法。美国《油污染法》第2702条第(b)款第(2)项对此进行的释义指出,此等损害是指对自然资源的侵害、破坏、丧失或者丧失对自然资源的使用,其中还包括对损害评估的合理费用。欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》第2条将其界定为:可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤。《俄罗斯自然环境保护法》第86条规定,对自然环境所造成的损害具体是指污染自然环境,破坏、毁坏、损坏自然资源,不合理地利用自然资源,破坏天然生态系统,破坏自然环境要素的生态功能以及其他形式的环境污染和生态破坏。在此,将环境侵权活动引起的,直接作用于人类生存环境,并导致环境要素损伤,从而给不特定人的环境权益带来的损害,称为环境损害。

  虽然环境损害与民事权益损害经常因同一环境违法行为产生,但不能将二者相等同。[4]首先是对象不同,前者损害的是环境要素;而后者损害的是财产、人身等民事权益。其次是所涉利益性质不同,前者影响的是不特定人的环境权益,即环境公益;后者损害的利益主体是特定的,在利益属性上属私益。再次是二者的发生并不恒有同时性。虽然通常环境违法行为既造成民事损害,也造成环境损害,但有时造成民事损害却不造成环境损害,如在公用通道种植绿化树;有时造成环境损害未必直接损害特定人的权益,如在近海倾倒少量垃圾。环境损害与因环境违法行为所致民事损害的异质性,决定了环境损害救济的特殊性。

  (二)我国的环境损害救济

  我国目前尚无法律将环境损害作为一种单独的损害类型加以规定,因而也没有专门针对此类损害的救济。实际发挥环境损害救济功能的,主要还是环境法所规定的传统民事责任与行政责任。

  环境民事损害与环境损害往往由同一违法行为引发,因此传统环境侵权救济在一些特定条件下,可间接起到环境损害救济之作用。此类民事救济方式,主要有恢复原状、排除妨害、赔偿损失等三种。《环境保护法》第41条、《大气污染防治法》第62条、《水污染防治法》第55条、《固体废物污染环境防治法》第85条、《海洋环境保护法》第90条第1款等均有类似规定。恢复原状、排除妨害责任方式虽旨在保护民事权益,但它是通过对环境要素的修复来实现的,因而也有环境损害救济功能。作为环境损害救济方式的赔偿损失,其所赔偿的“损失”不是环境违法行为所致的一般私人财产损害,如养殖业主的损失等,而是国家作为所有人因环境资源破坏而受到的经济损失。《海洋环境保护法》第90条第2款特别规定:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。这里的“损失”就是海洋环境资源的在经济价值上的损失,而国家主管机关据以提起诉讼的实体权利还是传统民事权利—所有权。尽管环境资源的经济价值不同于其环境价值,但也是对环境损害一定程度的填补。

  对于环境违法行为,通常采用的行政手段是责令限期治理和罚款。责令限期治理限于污染可以治理、且污染人具有治理能力的情形。相对而言,罚款是一种适用更为广泛的行政责任方式,如《环境保护法》第29、 38条,《大气污染防治法》第61条,《水污染防治法》第83条第2款,《海洋环境保护法》第91条等。行政罚款对环境损害的救济不仅体现在可以此增加行为人的违法成本,制止和预防违法上,而且体现在国家可用罚没之款用于环境保护和生态再造上。我国环境罚款方式主要有数值封顶式和倍率式两种,后者又常选用环境侵权行为所造成的直接经济损失为基数。

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