2017年1月5日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》（法释〔2017〕1号，以下简称《规定》）。《规定》共25条，就违法所得没收程序适用的罪名范围、概念认定、证明标准以及具体操作规范进行了明确。《规定》从追逃追赃实际出发，针对新情况新问题，突破传统诉讼理念，进行了一系列全新的制度设计。《规定》是目前唯一对违法所得没收程序进行系统解释的司法文件，实践运用时存在一定理解和适用难度。为帮助办案人员正确理解与适用《规定》，现对《规定》的制定背景、意义和主要内容说明如下：

　　一、《规定》制定的背景、意义

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体把从严惩治腐败放在突出位置，坚持有腐必反、有贪必肃，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，体现了中央反腐败的坚强决心和鲜明态度。追逃追赃工作，是反腐败斗争的重要组成部分。在党中央的坚强领导和统一部署下，国际追逃追赃工作取得了重大成果。仅2016年1年，就从70多个国家和地区追回外逃人员1032人，追回赃款24.08亿余元人民币，赢得了党心、民心，国际社会高度认同，海内外舆论高度评价。

　　追逃与追赃工作相辅相成。追逃若不彻底，就意味着犯罪分子找到了避罪的“天堂”，逍遥法外；追赃若不彻底，就必然会助长更多的腐败分子携款外逃，国家和人民的经济损失就无法挽回。只有坚持追逃与追赃两手抓，最终人赃倶获，才能实现除恶务尽、大快人心之目的。为了严密追逃追赃法网，2012年刑事诉讼法修正时首次规定了违法所得没收程序，为犯罪嫌疑人、被告匿、死亡情况下没收违法所得及其他涉案财产提供了直接法律依据。但因违法所得没收程序在我国是一个新的制度设计，已有的立法及相关司法解释规定比较原则，法律适用存在较多困惑，难以满足办案需要。2013年至2016年底，全国检察机关公诉部门共受理违法所得没收程序案件62件，向法院提出没收违法所得申请案件38件。大多数案件还处在公告、延长审理期限状态，难以向前推进。特别是犯罪嫌疑人携款潜逃境外后取得外国国籍的案件，如果没有具体的可供操作的司法程序，最大的问题是限制或者没收境外赃款的请求就难以获取被请求国的协助执行。这种现状严重影响了反腐败战略的实施和成效。综合分析，导致上述现状的原因主要集中在以下四个方面：一是适用范围过窄。刑事诉讼法仅明文规定了贪污贿赂、恐怖活动犯罪，而诸如国家安全、黑社会性质组织、走私、毒品、金融诈骗、电信诈骗、网络诈骗等大量犯罪均未明确是否在适用范围之内。除了罪名限制，刑事诉讼法对违法所得没收程序的适用还设置了“重大犯罪案件”的设置，而“重大”的认定标准在理解上不一，这就使很多案件无法进入程序；二是对违法所得没收程序的本质是刑事程序还是民事程序存在不同看法，对此类案件中有关事实证据证明标准存在较大争议；三是缺少实践经验指引，各地司法机关对于如何申请和审理、如何制作相关法律文书，以及如何执行，认识不足，基本都是摸着石头过河，普遍存在严重的畏难情绪；四是违法所得没收程序涉及诉讼环节较多，特别是有的案件涉及境外诉讼保全措施和没收裁定协助执行，司法机关职责不清，难以有效衔接。

　　为充分发挥违法所得没收程序的积极作用，切实提高反腐败国际追逃追赃工作成效，极大促进国内规则与国际规则形成良性互动和有效对接，推动违法所得没收程序规范、统一适用，2014年11月，最高人民法院、最高人民检察院对违法所得没收程序开展专项调研。2015年5月至7月，最高人民法院课题组对美加澳新等外逃人员比较集中的国家的相关法律制度和对外协作部门进行了考察访问。在总结吸收国际国内先进理论和实践经验的基础上，“两高”针对当前办理没收违法所得申请案件比较突出的法律适用问题起草了系统指导意见，并广泛征求了立法机关、各级司法机关及社会各界人士的意见，经提交最高人民法院审判委员会、最高人民检察院检察委员会审议，形成了本《规定》。

　　《规定》从我国司法实际出发，不仅对实践中容易引发争议的概念进行了界定，明确了认定犯罪事实、申请没收的财产与犯罪事实关联性的证明标准，而且对没收申请的审查、一审开庭、二审裁定、利害关系人参加诉讼方式、请求境外协助执行等相关程序，公告等法律文书格式、内容以及送达方式作了具体规定，增强了违法所得没收程序的实践可操作性，既有利于推进违法所得没收程序的规范、统一适用，也有利于与国外追逃追赃机制形成良性互动和对接，推进反腐败国际追逃追赃工作取得更大成效。

　　二、《规定》的主要内容

　　（一）关于标题和导语

　　《规定》仅针对违法所得没收程序适用过程中的重点突出问题明确了处理原则，故《规定》在标题和导语中采用了“若干问题”的表述。虽然违法所得没收程序整体架构在刑事诉讼理念基础上，但其中多个诉讼环节又借鉴吸收了民事诉讼理念，甚至直接援引了民事诉讼法相关规定，故适用依据包括民事诉讼法相关规定。同时，违法所得没收程序适用的罪名范围、没收原理主要依据的是刑法原理和刑法规定，故适用依据又包括刑法相关规定。

　　（二）关于违法所得没收程序适用的罪名范围

　　理论界和实务界对违法所得没收程序适用的罪名范围存在一定争议。一种观点认为，应当严格限制罪名范围，对刑事诉讼法第二百八十条规定的“等”应当作等内解释，违法所得没收程序仅适用于贪污贿赂、恐怖活动犯罪。另一种观点认为，从当前犯罪形势和打击犯罪的需要出发，对刑事诉讼法第二百八十条规定的“等”应当作等外解释。当前危害国家安全、黑社会性质的组织、毒品犯罪以及洗钱、走私犯罪、金融诈骗、电信诈骗等犯罪态势十分猖獗，犯罪所得往往特别巨大，有必要将此类犯罪纳入适用范围。经研究，《规定》基本采纳了后一种观点。

　　《规定》第1条所列罪名共五项：第（1）项以占有性、挪用性犯罪为主。第（2）项基本上是受贿类、行贿类犯罪。第（3）项是恐怖活动犯罪，包括刑法修正案（九）新增设的几类恐怖活动犯罪。第（4）项是类罪，包括洗钱罪及其上游犯罪。从体系上讲，似乎应当将破坏金融管理秩序罪规定在内，但在征求意见过程中，不少观点提出破坏金融管理秩序罪在实践中难以妥善处理，建议删去破坏金融管理秩序罪。经研究，基于实践可操作性的考虑，《规定》删去破坏金融管理秩序罪，保留了洗钱罪。第五项是两类新型特殊诈骗犯罪。由于在电信诈骗、网络诈骗案件中，犯罪嫌疑人、被告人违法所得往往特别巨大，且多数无法通过普通刑事诉讼程序处理，故纳入违法所得没收程序适用范围。

　　鉴于我国违法所得没收程序适用的罪名范围相比国外民事没收制度适用的罪名范围以及《联合国反腐败公约》明确的没收制度适用的罪名范围要窄，《规定》最初规定了兜底项。后不少观点建议，鉴于没收违法所得申请案件毕竟是在犯罪嫌疑人、被告人缺席的情况下进行审判，在一定程度上限制了犯罪嫌疑人、被告人陈述、辩解等诉讼权利，对其适用范围应当审慎把握，不宜将罪名范围过于扩大，故《规定》在具体列举罪名后未规定兜底项。

　　（三）关于“重大”的认定标准

　　在《规定》第2条起草过程中，不少观点主张从刑罚轻重和犯罪数额的角度明确违法所得没收程序所适用的重大犯罪案件的标准。经研究，无论从刑罚轻重还是从犯罪数额角度都难以明确一个普遍适用的标准。

　　1.难以从刑罚轻重角度明确“重大”的认定标准。对重大案件明确认定标准的司法解释主要有两个：一是1998年出台的最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《自首立功解释》）第7条第2款明确的“可能被判处无期徒刑以上刑罚或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的”犯罪案件；二是2016年“两高”出台的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《贪污贿赂解释》）第14条第2款明确的“已经或者可能被判处十年有期徒刑以上刑罚或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的”犯罪案件。《贪污贿赂解释》对重大案件明确的刑罚标准显然轻于《自首立功解释》，主要理由是：立功作为法定从轻、减轻处罚情节，在认定上应严格把握，同时要建立均衡阶梯，将重大立功与一般立功对应的刑罚标准区别开来，故当时《自首立功解释》将重大案件的标准明确为无期徒刑以上刑罚有一定道理。18年后，随着司法理念的发展，职务犯罪定罪量刑标准整体调整，判处无期徒刑以上刑罚的职务犯罪大幅减少，因此《贪污贿赂解释》将重大案件的标准明确为十年有期徒刑以上刑罚。违法所得没收程序仅是针对犯罪所得及其他涉案财产的追缴，最基本的目的是不让犯罪分子通过犯罪受益，切断外逃人员财源，迫使其回国受审。在这一理念主导下，将违法所得没收程序的适用范围限制在可能判处无期徒刑以上刑罚犯罪或者十年有期徒刑以上刑罚犯罪，对可能判处轻于上述刑罚的犯罪放任其违法所得不管与立法原意不符，也不利于反腐败斗争的深入推进。

　　2.难以从数额角度明确“重大”的标准。从数额角度明确重大案件的认定标准，面临一个难以绕开的难题，即如何寻求境内违法所得没收程序适用数额与境外违法所得没收程序适用数额的平衡。如确定境外标准高于境内标准则有鼓励犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外之嫌；如境内与境外按照统一标准，则缺乏可操作性。如以50万元为标准，对于境内高于30万元不满50万元的贪污所得，不适用违法所得没收程序，同样违反了不让犯罪分子通过犯罪受益的基本原理，但对于境外50万元贪污所得启动违法所得没收程序，则可能不够办案成本，即与当前追逃追赃实践不符。

　　基于上述考虑，《规定》第2条采取了原则性规定：一是援引《自首立功解释》《贪污贿赂解释》关于“在全省、自治区、直辖市或者全国范围内具有较大影响的犯罪案件”的标准；二是明确了犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的犯罪案件应当认定为重大犯罪案件。此类案件一般犯罪数额都较大，不仅在本省、自治区、直辖市甚至在全国都具有较大影响，更何况对逃匿境外的犯罪嫌疑人、被告人进行追赃，是严密法网，挽回国家和人民损失，切断外逃人员财路，促使其回国受审的重要途径。在某种意义上可以说，对逃匿境外的犯罪嫌疑人、被告人进行追赃是刑事诉讼法增设违法所得没收程序最基本的动因，故将此项条件明确为没收违法所得申请案件的“重大”标准符合立法原意。

　　（四）关于逃匿的认定

　　《规定》第3条对逃匿的一般情形和特殊情形进行了明确。

　　1.关于逃匿的一般认定

　　司法实践中对逃匿的认定存在一定争议。有观点认为，只要犯罪嫌疑人、被告人离开居住地、工作地，对外失联，即可认定为逃匿。也有观点建议借鉴加拿大的规定，进行客观推定，自逮捕令签发之日起六个月不能到案的，即可认定为逃匿。但多数观点认为，应当坚持主客观统一原则，与司法机关及其工作人员失去联系未必一定与其他人失去联系；即使与外界所有人失去联系，也未必是主观上想逃匿。因此，仅以对外失联或者客观不能到案认定逃匿都难免失之偏颇。对于超过一定期限不能到案情形，要结合主观方面认定是否属于逃匿。如果不是故意，而是因为生病或者其他不可抗力因素不能到案，则不属于逃匿。

　　基于上述考虑，《规定》从客观和主观两个维度对逃匿作了界定：客观方面，犯罪嫌疑人、被告人存在潜逃、隐匿行为；主观方面，犯罪嫌疑人、被告人必须是为了逃避侦查和刑事追究。犯罪嫌疑人、被告人离开居住地、工作地，逃避侦查和刑事追究的，属于最典型的逃匿；犯罪嫌疑人、被告人未离开居住地、工作地，在原地隐匿起来逃避侦查和刑事追究的，亦属于逃匿情形；犯罪嫌疑人、被告人为了将来逃避侦查和刑事追究逃匿境外，后因各种原因不能或者不愿回国受审的，均应视为逃匿。

　　2.关于逃匿的特殊认定

　　（1）将犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼过程中脱逃的情形明确为逃匿。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》（以下简称《六部门规定》）第36条第3款对死亡、脱逃两种情形作了突破现行法律的规定，即对此两种情形适用违法所得没收程序没有设置罪名范围和通缉一年后不能到案的限制条件。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第507条第（2）项仅对死亡情形未设置罪名范围和通缉一年后不能到案的限制。鉴于《六部门规定》与《刑诉法解释》规定不尽统一，《规定》对此作了明确。《规定》起草过程中，多数观点认为，脱逃和死亡存在本质不同，脱逃在本质上是一种逃匿，应设置罪名范围和通缉一年后不能到案的限制。《规定》对此意见予以采纳，将刑事诉讼过程中的脱逃行为明确为逃匿情形。

　　（2）将民事程序中两类宣告死亡情形明确为逃匿。《规定》明确，犯罪嫌疑人、被告人因意外事故下落不明满二年，或者因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存的，依照逃匿情形处理。这样规定的考虑是，如果犯罪嫌疑人、被告人通过实施贪污贿赂犯罪获得大量财产，发生上述两种情形后，对其不法财产放任不管显然与立法原意不符。在坚持这一前提下，需要考虑的是，能否按照民事诉讼程序采取先由利害关系人申请再宣告死亡的办法处理？根据民事诉讼法第一百八十四条第一款规定，上述两种情形经利害关系人申请，人民法院可以宣告死亡。有观点据此提出，犯罪嫌疑人、被告人出现上述情况的，也应由利害关系人申请宣告死亡。经研究，在没收违法所得申请案件中，利害关系人多是犯罪嫌疑人、被告人的近亲属，由近亲属提出申请进而作出对犯罪嫌疑人、被告人的财产不利的处理，既不现实，也不合情理。其次，对公民宣告死亡不仅涉及非法财产的处置，还涉及合法财产和人身关系的确认，如遗产继承等，故不宜将人民法院宣告犯罪嫌疑人、被告人死亡作为上述两种情形没收违法所得申请的前置条件。那么能否考虑采取不经利害关系人申请而直接推定死亡的办法？《规定》最初明确，犯罪嫌疑人、被告人因意外事故下落不明满二年，或者因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。后在征求意见过程中，有关部门提出，这样规定有推定死亡之嫌，与刑事诉讼不得推定死亡精神相违背。这个问题必然涉及违法所得没收程序本质认识问题，究竟是民事程序还是刑事程序，抑或是民事和刑事之间的特别程序？而且即使认为是一种特别程序，也难以在是否允许推定死亡问题上形成共识。经反复研究，《规定》将上述两种下落不明情形明确了依照逃匿情形处理。主要是考虑到，因意外事故下落不明毕竟在直观上与逃匿不同，故《规定》未直接将上述两种下落不明情形明确为逃匿，而是采取了技术性表述，明确规定依照逃匿情形处理。这样规定，意味着上述两种情形适用违法所得没收程序依然受到罪名范围和通缉一年后不能到案的限制。虽然程序相对繁琐，但相对于由利害关系人申请和人民法院宣告死亡，更加便于把握和操作执行。

　　值得提及的是，民事诉讼法第一百八十四条还规定了公民下落不明满4年的宣告死亡情形。此种情形相对于犯罪嫌疑人、被告人实施犯罪后不久下落不明，更有理由推定犯罪嫌疑人、被告人具有逃避侦查和刑事追究的目的。如犯罪嫌疑人、被告人实施犯罪后下落不明满4年，在没有客观意外情况发生的情况下，更有理由认定犯罪嫌疑人、被告人逃匿。故此类情形可直接依照一般逃匿情形处理。

　　（五）关于死亡以及相关情形能否适用违法所得没收程序

　　在没收违法所得申请案件中，必须坚持一个最基本的前提，即依照刑法规定应当追缴违法所得及其他涉案财产，故《规定》第4条明确，对于犯罪嫌疑人、被告人死亡案件，只有依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院才可以向人民法院提出没收违法所得的申请。

　　司法实践中对以下四种情形能否适用违法所得没收程序认识不一，故有必要探讨。

　　1.申请没收的财产不足以返还被害人的情形。即在认定申请没收的财产属于违法所得及其他涉案财产后，按照优先返还被害人的原则，最终无剩余财产予以没收。有观点据此认为，既然返还被害人后无剩余财产予以没收，就应认定不属于依照刑法规定应当追缴违法所得及其他涉案财产的情形，人民检察院不能提出没收违法所得申请。经研究认为，只要犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡，符合没收违法所得申请条件，即应提起没收违法所得申请。至于审理后是否有剩余财产予以没收上缴国库，不能作为检察机关是否提出没收违法所得申请的依据。

　　2.行为人在纪检监察阶段或者在公安立案侦查前就死亡的情形。此类情形能否适用违法所得没收程序存在一定争议。有观点认为，刑事诉讼法规定适用违法所得没收程序的主体必须是犯罪嫌疑人，“犯罪嫌疑人”的称谓必须是在司法机关刑事立案后，而上述情形不应适用违法所得没收程序。经研究认为，刑事诉讼法表述的“犯罪嫌疑人”的外延包括但不限于刑事立案后的主体。如刑事诉讼法第一百零八条规定：“（第一款）任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。（第二款）被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者控告……”由上述“犯罪嫌疑人”的表述推之，对于实施《规定》第1条所列罪名的主体，即使是在刑事立案之前，也可以“犯罪嫌疑人”进行表述。据此，行为人在纪检监察阶段或者在公安立案侦查前就死亡的，适用违法所得没收程序没有法律障碍。