【文章编号】1002—6274（2008）06—003—12



【内容摘要】2008年7月29日在日内瓦持续9天的多哈回合部长会议谈判，由于未能在关键的农业问题上达成一致，无果而终。通过对十余年来《农业协定》及农产品贸易规则的执行情况进行回顾，全面分析发达国家及发展中国家执行协定的情况，找出各自的特点、存在的问题与不足，探讨谈判失败的原因和教训。第一部分分析发达国家的执行情况及农产品贸易特点；通过分析美国陆地棉案评价美国农产品补贴制度的实质以及专家组裁决的意义。第二部分分析发展中国家的执行情况及农产品贸易特点。第三部分分析中国《农业协定》的执行情况，农产品贸易特点以及中国的立场。
【关键词】《农业协定》及农产品贸易规则　执行情况　发达国家　发展中国家　中国
【中图分类号】DF96　　【文献标识码】A
　　（续上期）
三、发展中国家执行评价
（一）发展中国家执行《农业协定》的情况
　　1、市场准入。就整体情况而言，发展中国家所承诺的约束税率整体水平并不低，如果以40％作为关税高低的分界线，在典型的21个发展中国家中[2]，13个国家的平均关税高于40％，8个国家的关税在40％以下。对于高税率的国家，关税在50％到200％之间不等，低税率的国家的关税也不是很低，一般在35％左右[3]。如果根据世界粮农组织的标准，关税高于20％都可视为关税高峰，发展中国家的关税高峰比例为100％，这与发达国家的关税高峰情况形成鲜明对比。
[4]
　　但是，发展中国家实际执行的关税却要比承诺水平低得多。据统计，上述21个典型的发展中国家的平均关税是84％，但是实际实施的平均关税只有18％。如果以15％为分界线，高于15％的关税一般在20％到25％之间，低于15％的平均关税为12％[5]。
　　至少有四个原因导致了发展中国家的实际执行关税要远远低于约束税率。首先，根据《确定改革计划下具体约束承诺之程式》[6]（以下简称《程式》）[7]发展中国家一般都承诺了较高的关税水平，以为将来的谈判留下空间。其次，区域一体化对于降低实际关税起到了非常关键的作用。例如，在南方共同市场谈判中，农产品的最高关税被设定为20％，而巴西在《农业协定》下承诺的大部分农产品进口关税为35％，一些重要的农产品关税为55％。塞内加尔作为西非经贸联盟的成员，从2000年起最高关税只有20％，但是《农业协定》下平均约束关税为180％。再次，那些有大量人口生活在贫困线甚至以下的国家，事实上也需要降低关税，以降低国内食品供应的价格。最后，有些发达国家把降低关税作为提供优惠贷款的唯一交换条件[8]。
　　但是大部分发展中国家在敏感商品上征收的关税仍然很接近约束税率。这表明，发展中国家较好的运用了《程式》规定的关税削减模式，各成员方只需要将其总体关税的平均水平达到削减承诺，在确保每一税目的关税削减达到最低比例（15％或是发展中国家10％）的前提下，完全自主决定如何在各农产品之间具体分配削减比例[9]，这样就可以在敏感商品上只做较小的削减[10]。
　　就发展中国家的关税配额完成情况来看，执行得并不好。在典型的21个发展中国家中，只有5个国家适用了关税配额。在巴西，配额内的关税甚至比配额外的最惠国关税还要高，关税配额的完成率也不理想。
　　2、国内支持措施。发展中国家整体农业支持水平非常落后，典型的21个发展中国家中[11]只有4个做出了AMS削减承诺，这就是说只有这4个国家[12]在基期内提供过国内支持措施，也只有这4个国家有权利实施微量支持上限以外的AMS支持。有6个国家没有任何或者只有极低的支持量。有9个国家实施的全是免于削减的支持措施，例如绿箱支持，微量支持。提供“黄箱”补贴的国家大多也是对非特定产品的支持，对特定产品的支持为零或者为负。泰国是AMS使用率最高的发展中国家，达到了承诺水平的60％-80％，巴西和摩洛哥的平均AMS支持量不超过承诺水平的30％[13]。
　　此外《农业协定》的一些技术性规定也给发展中国家带来一些适用上的不利问题。首先，综合支持总量（AMS）中价格支持的计算是用固定的外部参考价格（1986年至1988年为基期），与适用的管理价格之间的差额乘以有资格接受适用管理价格的产量。成员方每年适用的管理价格是用本国货币来表示，由于许多发展中国家的通货膨胀率一般都高于发达国家，因此在计算AMS时对这些国家是不利的[14]。
　　其次，《农业协定》第6.2条规定，“对于发展中成员国家中低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入补贴，应免除适用……国内支持削减承诺。”但是如何定义“低收入或资源贫乏生产者”，协定中没有任何提示。没有明确界定的权利是缺乏保障的，这为发展中国家实施该类补贴遭遇发达国家的非难埋下了伏笔。
　　最后，由于统计上的难度，发展中国家对于通报义务的履行也不理想，许多国家没有向WTO就其国内支持做任何通报。缺乏透明度一方面不利于在谈判中巩固自己的谈判地位，另一方面由于外界难以了解其履行义务的情况而容易成为攻击对象，甚至被肆意高估其国内支持水平。
　　3、出口补贴。大部分发展中国家由于在基期内没有实施出口补贴，丧失了在《农业协定》生效后继续提供出口补贴的权利。但是出口补贴纪律的执行对于发展中国家来说并不是难题。首先，发展中国家通常并不具有提供出口补贴的能力。有一些国家，例如秘鲁、洪都拉斯和塞内加尔，已经逐步废除了出口补贴；巴西和印尼等农业大国虽然享有提供出口补贴的权利，但是自《农业协定》实施以来从未适用过。其次，根据特殊与差别待遇，发展中国家可以承诺更低的削减水平[15]，实施期更长[16]，而且无需削减用于农产品国际市场营销以及国内运费的出口补贴[17]。
　　但是，在大部分发展中国家中仍然存在一些普遍性的出口支持措施，例如退税、税收豁免、出口信贷担保等。虽然这些补贴形式在《农业协定》第9条中没有提及，但是根据“美国陆地棉案”专家组的裁决，对于《农业协定》中没有明确提及的出口补贴形式，一旦构成《反补贴协定》下的出口补贴，也要受到《农业协定》的约束。对于列入减让表的农产品，该类补贴额不得超过承诺水平；对于没有列入减让表的农产品，则不得提供任何该类补贴。因此对于没有做出任何削减承诺的大部分发展中国家来说，要想安全实施这些出口支持措施，就必须确保这些补贴不会构成《反补贴协定》中禁止的出口补贴。
　　4、贸易救济措施。根据《农业协定》全面取消非关税壁垒的要求，关税成为发展中国家稳定国内农业市场，保护农民利益免受国际市场价格剧烈波动以及廉价农产品冲击的主要手段。在仅有关税保护的情况下，贸易救济措施（反倾销，反补贴以及一般保障措施）的适用对于发展中国家来说是非常必要的。许多发展中国家制定了贸易救济措施，以抵制其他成员的倾销和补贴行为，以及在紧急情况下启用保障措施。[18]但是贸易救济措施并没有成为发展中国家便利的选择。正如前已提及的原因，适用反倾销反补贴措施的程序及其条件非常复杂，受到损害的行业需要具有提供必须的证明材料的能力，在经济发展相对落后的发展中国家，企业数据不全、信息不畅又缺乏足够的专业人才，这一点不容易实现；其次，诉讼中发生的高额费用，令不少企业望而却步；此外，农产品多为初级产品，对某项农产品采取救济措施是否会对其他相关产业，特别是下游产业造成不利影响[19]，是否会对国家关系产生不利影响等等。由于不少发展中国家农业经济的脆弱，在农产品方面对发达国家的依赖程度很深，因此，在适用这些救济措施时，相比其他工业产品来说往往更有所克制。例如截止到2003年，印尼一共发起了14起反倾销调查，但是只有一项是针对农产品的——面粉。尽管最后认定存在倾销和损害，但是政府仍然没有立即征收反倾销税，而是等待进一步调查以确定征收反倾销税对于印尼国内经济的影响情况。
　　从现实而可行的角度，农产品特殊保障措施其实是发展中国家采取贸易救济措施时的最佳选择。因为根据《农业协定》第5条，启动农产品特保措施的形式要件简单，只需要进口数量达到按固定公式计算出来的触发水平，或者进口价格低于固定基期内的触发价格，不需要证明损害的存在。然而研究表明特殊保障措施在发展中国家中并没有得到多少适用。其原因主要有以下几点：首先，许多发展中国家在入世时，国内的非关税措施水平并不高，权衡之下没有对其非关税措施进行关税化，而是直接承诺了一个较高的约束税率。其结果是从根本上丧失了援用特保措施的权利。根据《农业协定》第5.1条[20]，只有经过关税化的农产品才能适用特殊保障措施。其次，特保措施的实施条件也使那些具有实施特保措施权利的国家很难实际启用。特保措施包括两类，数量触发式[21]和价格触发式[22]。采用数量触发式所要求的证据材料复杂，且难以达到相关的触发水平[23]。如果适用价格触发式，则要求目前的进口价格必须低于该产品在1986年至1988年的平均价格，才能实施特保措施。众所周知，1986年至1988年的国际农产品价格是历史最低谷；此外，在这一时期许多发展中国家的币值被严重高估，使得情况更加严重[24]。因此，在目前的汇率下要证明这些国家的进口价格低于1986年到1988年的平均价格，是完全不可能的。通过新一轮谈判建立一个新的特殊保障措施规则对发展中国家显然具有重要的战略意义。多哈回合谈判恰恰在这个问题上搁浅，不是发人深省吗？[25]
（二）发展中国家贸易增长情况
　　从《农业协定》实施以来，发展中国家的出口总值虽然增加，但是其在国际农产品贸易中的份额却下降了，农产品进口大幅上升。发展中国家的农产品贸易平衡情况呈恶化趋势[26]。此外，发展中国家出口总值增加并不一定表现为进口国市场准入情况的改善。首先，国际市场价格的回升可以使出口总值增加[27]，出口产品的数量却不一定增加。另一方面，为了创汇，发展中国家大都将传统粮食生产转向有利于创汇的经济作物，例如烟草，蔬菜，水果以及园艺产品[28]。尽管这会带来更多的外汇收益，却不利于发展中国家确保本国的粮食安全。其次，发展中国家出口产品的市场准入好转一般都伴随着区域贸易安排或者是特惠协定，而非发达国家对于市场准入承诺的履行。最后，还有一些与《农业协定》无关的因素如出口国国内生产和贸易条件的好转，也是促进出口的重要原因。例如由于巴西国内大豆生产力的显著提高，从1996年起取消了大豆的出口税，需要通过促进出口以减少国内市场压力；印度所实施的更加开放的出口政策，对促进其农产品出口的影响远远大于其他成员国对《农业协定》的实施；此外，货币贬值，气候好转等都会对出口有促进作用[29]。
　　总之，在诸多对发展中国家贸易状况的研究中，几乎没有一个结论显示在出口增长或是农产品贸易的品种和数量上与《农业协定》的实施之间存在什么联系。[30]
四、中国的执行评价
（一）中国入世承诺内容及实施情况
　　在市场准入方面，中国在人世时承诺到2008年将977项关税目录的平均关税削减到15.1％，并对小麦、大米、玉米、棉花、糖类、羊毛、大豆油、菜籽油、棕榈油等9种产品适用关税配额制度。实际上中国只用了4年就兑现了全部承诺。
　　由于中国进口的主要农产品关税都比较低，包括在配额内享受低关税进口的农产品，因此中国2004年实际实施的平均关税低于8％（7.7％）[31]，成为世界上农产品关税水平最低的国家之一[32]。例如，谷物、棉花、羊毛都是享受配额内低关税进口的产品，配额内进口关税仅为1％，这些产品的进口值占到了进口总量的25％；大豆进口也占到了进口总值的25％，进口关税仅为3％。2006年1月1日起取消豆油、棕榈油、菜子油进口的关税配额管理，实行9％的单一关税管理。[33]
　　中国农产品关税配额制度有两大特点，其一，配额的绝对数量很大。就配额数量而言，中国的小麦与玉米的关税配额各占到了国际该类农产品贸易总量的10％，棉花和食用油配额接近世界贸易总量的20％，大米和羊毛进口配额占到世界贸易总量的25％。这些产品的配额量远远高于中国基期内的进口水平（1996-1998）。就国内消费而言，关税配额也占到了很大的比重，从8％到50％不等。该比例远远超过了《程式》所要求的市场准入机会至少达到国内消费5％的标准。其二，配额内的关税很低。例如小麦、玉米、大米等谷物，棉花以及羊毛的配额内关税只有1％，几乎是零关税[34]。大量的关税配额与配额内的低关税把中国的国内市场与国际市场紧密的联系起来。
[35]
　　在出口竞争方面，中国政府承诺取消一切出口补贴。早在1994年，中国政府就宣布取消出口补贴。如今依靠农产品出口换取外汇的时代早已过去，农产品出口在整个出口贸易中只占到象征性的份额。1983年中国农产品出口占出口总额的比重为22.3％，到2006年就只有3.2％，降低了86％。[36]取消农产品出口补贴从长远来看符合中国的经济发展战略。
　　国内支持是谈判中最有争议的一个领域。由于中国在基期内的综合支持总量为负[37]，所以不需要做出任何削减承诺，也因此丧失了适用黄箱支持措施的权利，只能在微量支持上限以内提供属于“黄箱”类别的补贴。对此，中国坚持认为自己应该与其他发展中国家一样，享受10％的黄箱支持补贴上限，但是遭到美国和其他成员方拒绝，他们要求中国适用发达国家的微量支持上限，即特定产品或非特定产品生产总值的5％。最终妥协的结果是中国适用特殊的8.5％的微量支持上限。此外，中国还丧失了根据第6.2条赋予发展中国家采取的三类补贴措施免于削减承诺的权利[38]。
　　实际上，8.5％的微量支持上限对于中国仍旧有很大的发展空间。入世时中国的国内支持水平为负，非但没有补贴，反而征收8.4％的农业税，直到2006年才全面取消农业税[39]。近年来主要采用三种“黄箱”补贴方式，包括对谷类生产者提供补贴，对优良谷类种子提供补贴以及为购买农机提供补贴。2005年补贴总额分别为135亿人民币（16.7亿美元），37亿人民币（4.6亿美元）和3亿人民币（0.4亿美元），仅占到农业生产总值的0.6％，远远低于8.5％的上限[40]。按照《农业协定》附件2的分类，我国目前使用的“绿箱”政策有6项：一般农业服务、粮食安全储备、粮食援助补贴、自然灾害救济、农业环境保护计划和地区援助补贴，其余6项尚未使用。[41]
（二）农产品贸易现状
　　中国加入WTO后，农业贸易增加了接近两倍，根据WTO2005年的资料数据显示，中国在水稻、小麦、肉类以及棉花的生产领域位居世界首位，成为继美国，欧盟，加拿大和巴西之后的第五大农业出口国，农业贸易额占到世界总额的3％-4％。[42]
　　但是进口增长幅度比出口要大得多。从2003年起，中国成为净进口国。2006年贸易逆差虽然较2005年大幅降低，但是仍然有6.7亿美元之多[43]。从2001年到2004年，出口增加了22％（水产品算入的话46％），进口增加了136％（水产品算入的话137％）。在某些产品上，例如大豆和棉花，中国的进口数额占到了世界农产品出口总量的1/3。[44]
　　中国农业结构具备亚洲发展中国家的典型特征：农业人口多；耕地面积有限，农户规模小；农业生产多属于劳动密集型；农业和农村基础结构薄弱。因此对几乎所有的土地密集型产品，包括粮食类，大豆，棉花，食用油和食糖，中国都是净进口。而劳动密集型产品主要包括蔬菜，水果和畜产品，则是净出口。在畜产品方面，中国进出口量都很大。出口产品主要是家禽和猪肉，进口主要是工业生产原料，如羊毛，动物皮毛，皮革等。
[45]
　　归纳近年来导致我国农产品进口增长最主要的原因在于：（1）市场开放。中国国内农产品市场在履行WTO承诺之后迅速开放，进口壁垒由于低关税和大配额量而大大降低。（2）在土地密集型产品上，国内市场价格远远高于国际价格[46]。发达国家出口国的补贴和倾销极大的压低了国际市场的价格，据统计，OECD国家提供给谷物和油籽的补贴占到了国内农业补贴总数的44％[47]。在美国陆地棉案中，专家组的裁决证明美国国内的巨额补贴与国际市场价格的大幅抑制有着直接关系。另一方面在于国内生产成本提高[48]。近几十年来，我国粮食生产成本以每年10％的速度递增[49]。此外，国内生产难以满足国内市场需求的快速增长，棉花和大豆最引人注目[50]。由于纺织工业对于棉花需求的极大增长，2004年中国在棉花的关税配额之外发布了额外的进口配额，直接导致当年实际进口量高出配额的两倍，且全都享受配额内关税。
　　伴随着进口激增是中国关税配额的高完成率。棉花的配额完成率最高，达到关税配额的两倍以上，小麦和食用植物油的配额完成率也接近100％。
　　此外，中国的农产品进出口贸易具有显著的区域化特征。亚洲是我国农产品第一大出口市场，占到中国出口总额的61.5％[51]。主要进口市场是北美洲（美国，加拿大）和南美洲（如巴西，阿根廷）。造成我国农产品国际贸易区域化特征的主要原因在于我国大量需求的大宗农产品例如棉花、小麦以及大豆需要从耕地面积广阔的国家进口；我国向东南亚出口的主要是水果和蔬菜等劳动密集型产品。
[52]
　　从2002年起，我国陆续与东盟国家，巴基斯坦[53]，智利[54]，签订了自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）。根据这些FTA，大部分农产品关税被进一步削减，甚至零关税进口。就利弊而言，加入区域或者双边自由贸易协定对于中国来说无疑会扩大中国与FTA合作伙伴之间的农业贸易。但是中国农产品的出口不具有优势，可供出口的农产品不多。相反大部分FTA贸易伙伴在农产品方面都具有比较大的优势，例如泰国的大米和热带水果，澳大利亚的羊毛，小麦和食糖以及新西兰的奶制品。应当说，FTA加强了上述中国农产品贸易自然形成的区域分布特征。中国的FTA伙伴将在中国的农产品贸易中占据更大的出口份额。
　　除了互利之外，亚洲其他国家与中国在农产品贸易方面也有冲突的一面。亚洲许多国家的农业结构与中国具有相似之处，如人口密度高，人均占有耕地少，大量的小规模农户等。就进口来说，许多国家都是土地密集型产品的净进口国，例如小麦，大豆，玉米和棉花。就出口而言，劳动密集型产品以及高附加值的产品，如园艺产品，猪肉和禽肉是主要的出口产品。中国入世之后，在蔬菜和水果的出口方面情况较好，但是随着其他发展中国家基础设施的改善，以及加工技术的进步，加上中国劳动力成本提升（尤其是在沿海一带），亚洲其他发展中国家的竞争优势将越来越强。
　　目前中国农产品的出口优势——劳动密集型产品（蔬菜，水果）面临着两个主要的贸易壁垒，反倾销措施和SPS检查。2007年中国农产品出口一共被卷入32起反倾销措施当中[55]，涉案农产品几乎全都来自劳动密集型产业，包括柠檬酸等食用化学品，水果蔬菜及其罐头产品，水产品[56]。
　　进口国实施的卫生与植物卫生检疫措施给中国的农产品出口带来巨大损失。我国出口的禽肉、茶叶、大蒜、蜂蜜、蔬菜瓜果以及水产品在美国、欧盟、日本这些主要出口市场上都曾遭到过程度不同的封杀。[57]
（三）《农业协定》对我国农业发展的影响
　　《农业协定》的实施，引起国家对农业问题的关注和重视。在我国，三农问题已经成了国民经济发展的瓶颈，是整体经济水平迈上一个新台阶需要优先解决的问题。食品安全与农民收入直接关系到国家安全和农业及农村的发展。在我国，食品安全主要表现为粮食生产（包括大豆）。从1998年至2003年，中国的粮食生产从51230万吨下降至43070万吨。从2003年末2004年初，国际市场粮食价格猛涨，敲响了我国粮食安全的警钟[58]。2006年粮食生产比2005年增加1346万吨，出口减少336万吨，但是进口只比2005年减少100万吨。国内市场上的粮食总量增加，一方面说明国内需求在进一步扩大，另一方面说明国家开始重视粮食储备问题。
　　农民收入以及农村人口生活水平提高与粮食的生产密切相关，如果保证农民获得适当的收入和生活水平，农民将不会废弃土地去从事其他能够带来更多收益的劳动，粮食生产也将会得到保障。2006年农业增加值占国内生产总值的比重下滑到历史最低点，从1983年的33.9％下降到11.8％[59]。这种比例的变化虽然可以从第二、第三产业的迅速发展得到解释，但这也说明尽管国家GDP在连续高速增长，实际上农业并没有分享到多少GDP快速增长的成果。2006年用于农业的支出占财政支出的比重也下降到历史最低点，仅有6.5％[60]。2006年农村人口占到全国总人口的72.6％[61]，但是城乡差距却在不断扩大，2006年城乡居民人均收入之比达到历史最高，3.3∶1[62]。
　　目前不公平的农业贸易制度使得中国农民成为最大的受害者：汹涌的进口农产品物美价廉，抢占国内初级农产品的市场份额；而农民从出口贸易的增长中获利很少。我国农产品进口仍主要是初级农产品，如大豆、小麦、棉花、羊毛和皮革，直接与国内农民构成竞争。进口农产品总值占到了国内生产总值6.7％，这些产品的市场销售价值约占国内生产总值的5％，也就是说在初级农产品阶段，进口农产品价值占到了5％的市场份额[63]。但是我国大部分出口农产品都是经过加工的制成品，只有2％的初级农产品用于出口。出口利益大部分都流向了市场销售和加工环节，提供原料的农民只得到其中的很小一部分，不超过出口总值的一半[64]。显然，出口的增加对中国农民的收入没有做出太大贡献。
　　尽管农产品贸易在我国整个进出口贸易中所占的份额很小，在1996年至2006年十年中，农产品进口仅占到进口总值的4％到7％，农产品出口仅占到出口总值的3％到8％[65]