【文章编号】1002—6274（2008）05—003—12



【内容摘要】2008年7月29日在日内瓦持续9天的多哈回合部长会议谈判，由于未能在关键的农业问题上达成一致，无果而终。通过对十余年来《农业协定》及农产品贸易规则的执行情况进行回顾，全面分析发达国家及发展中国家执行协定的情况，找出各自的特点、存在的问题与不足，探讨谈判失败的原因和教训。第一部分分析发达国家的执行情况及农产品贸易特点；通过分析美国陆地棉案评价美国农产品补贴制度的实质以及专家组裁决的意义。第二部分分析发展中国家的执行情况及农产品贸易特点。第三部分分析中国《农业协定》的执行情况，农产品贸易特点以及中国的立场。
【关键词】《农业协定》及农产品贸易规则　执行情况　发达国家　发展中国家　中国
【中图分类号】DF96　　【文献标识码】A
　　《农业协定》在序言中明确提出将“建立一个公平的，以市场为导向的农产品贸易体制”作为长期目标。13年前，当《农业协定》实施伊始，制定者们曾欢呼，这是全世界农民的胜利，农民将从更多的贸易，更开放的市场准入以及更高的价格中获利。10多年过去了，农产品贸易的增长是毋庸置疑的，但在增长的贸易数字背后的实际情况怎样呢？发达国家是否很好的履行了《农业协定》下的义务？发展中国家农民是否真正享受到了公平、自由的贸易环境？这或许是人们更为关心的问题。
　　2008年7月29日，期待已久的多哈回合部长会议谈判在日内瓦持续了9天后，由于未能在关键的农业问题上达成一致，无果而终。这个结果实在预料之中。要探究谈判失败的原因以及总结谈判失败的经验和教训，有必要对发达国家和发展中国家十余年来对《农业协定》的执行情况做一个较全面的审视。作者在《WTO体系下农产品贸易争端特点》一文中通过分析WTO争端解决机制处理的有关农产品贸易争端，揭示出发达国家与发展中国家在执行农业协定与农产品贸易规则的基本态度和特点。本文旨在此基础上对发达国家和发展中国家对《农业协定》与农产品贸易规则的执行情况作进一步深入分析。
一、发达国家执行情况特点分析
　　发达国家对农业协定及农产品贸易规则的执行，呈现出以下特点：
（一）“绿色壁垒”已成为变相的非关税壁垒
　　《农业协定》生效之后，成员方承诺不得再继续援用非关税壁垒措施[2]。随着传统的非关税壁垒措施逐渐被取消，以保护人类、动物和植物健康与安全为目的卫生与植物卫生措施逐渐成为阻碍国际农产品贸易的新型壁垒。由于这种进口限制措施多与环境保护和生态安全有关，通常又被称为“绿色壁垒”。在目前的WTO法律体制下，“绿色壁垒”是一种合法的进口限制措施。为了保护本国领土内居民、植物或动物的生命与健康，制定国内卫生法规是完全符合GATT1994第20（b）条所规定的一般例外情形，即“保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”。在该条规定基础上发展起来的《实施卫生与植物卫生措施协定》（以下简称《SPS协定》进一步明确了成员方的这种权利。尽管《SPS协定》为成员方确立了适用卫生与植物卫生措施的一些基本原则和注意义务，例如必须非歧视的实施该类措施；以科学为依据；以国际标准为基础来制定和实施该类措施；仅在为保护人类、动物或植物生命或健康必须的限度内实施；不得构成对国际贸易的变相限制[3]等等，但是《SPS协定》对这些关键的概念并没有给予清晰的界定。例如，什么样的标准能被称为国际标准，而不能理解为仅指发达国家自己设立的标准？什么情况下采取的措施属于为保护人类、动物或植物生命或健康“必须”采取的措施，而不属于滥用？美国与欧共体有关牛肉中添加荷尔蒙的争议可以说充分的暴露了《SPS协定》在这方面的缺陷。欧共体以在牛饲料中添加激素会损害人体健康为由，禁止从美国进口牛肉。美国则认为欧共体的做法没有科学依据，向WTO提起诉讼。该案最后以欧共体败诉终结[4]。由于缺乏明晰的纪律和统一的标准，SPS措施的适用条件主观随意性太大，很容易被滥用成为贸易保护手段。
　　自世贸组织成立以来，SPS通报量一直保持强劲的增长势头。2005年，成员方通报SPS一共620件，到2007年，成员方通报SPS共947件。从《SPS协定》实施至今，成员方所通报的SPS措施共达8313件。美国、欧盟、日本以及加拿大所通报的SPS措施占到总数的一半。1993年至1995年，澳大利亚对印尼采取SPS措施的加工农产品不到10种，2001年增加到40种。在这方面，特别是以高科技为基础建立起来的卫生检验检疫制度，让发达国家尽占上峰。
[5]
　　发达成员方采取的SPS措施不但种类多，而且SPS协定对这些措施的灵活性规定也给予成员方很大的行动空间。例如如何对进口产品进行检测，农药残留的最低标准、食品中所允许的添加剂的最低标准等等，各国的SPS标准也变得越来越复杂。例如欧盟对中国的茶叶检测标准中，禁止使用的农药从旧标准的29种增加到了新标准的62种，部分农药标准比原标准提高了100倍以上[6]。此外，同一出口农产品在不同国家还可能遭遇不同待遇。1997年，印度出口到欧盟的海产品因被检测出感染了沙门氏菌（Salmonella）和霍乱弧菌（Vibrio cholera）被禁止入境，但是同一时期这些产品却可以出口到美国。进出口双方缺乏对于彼此标准的认可也是一个问题，进口国常常要求出口国的标准与自己“相同”（sameness），而不仅仅是“对等”（equivalence）。因此，菲律宾的香蕉根据“对等”标准可以出口到日本，却被澳大利亚以不相同为由禁止进口。SPS措施的滥用及其费用已演变成变相的非关税壁垒。根据对泰国的出口状况研究，泰国遭遇到的SPS检查，换算成关税等值之后平均为29％，最高时曾达到55％[7]。
（二）国内支持还在继续产生扭曲贸易的效果
　　《农业协定》执行后，国内支持扭曲贸易的情况没有发生明显好转。原因在于：
　　1、国内支持水平没有发生实质性的削减。在农业谈判的三大领域——国内支持、出口补贴、市场准入中，《农业协定》对国内支持的削减作用比起市场准入的扩大以及取消出口补贴来说要微弱得多。根据OECD对其成员国实施的“生产者支持”总量评估（Producer Support Estimate, PSE），2002年至2004年，OECD国家农业支持总量比基期水平（1986-1988）提高了5％，为特定农产品提供的国内支持比基期水平上涨了80％。而且为特定产品提供的补贴在整个农业补贴支出中所占的份额也从基期水平的22％上涨到40％[8]。
　　2、补贴政策的设计。发达国家成员方在《农业协定》下所做的削减承诺对其国内支持的规模没有产生实质性的影响。其原因主要在于，表面上减少的“黄箱补贴”被包装成以更隐蔽的方法实施或者被转而投入到了不需要承担削减义务的“蓝箱”与“绿箱”两类支持措施中。从2000年至2005年美国的“绿箱”支持增加了217.7亿美元，达到674.25亿美元[9]；2000年至2004年欧盟的蓝箱、绿箱措施共增加了27.89亿欧元[10]。尽管“蓝”“绿”措施与生产的关系不如“黄箱”措施那样紧密，但是投入到农业领域的巨额补贴必定会对农业生产和贸易产生影响。有学者甚至指出，在农业贸易自由化的进程中国内支持削减所起的作用仅占5％[11]。
　　发达国家的“蓝箱”支持与“绿箱”支持对于生产和贸易的扭曲作用不仅仅是补贴数量上的问题，通过补贴政策的设计会产生与生产和贸易的关联。
　　《农业协定》第6.5条是关于“蓝箱”支持的规定，是指限产计划下的直接支付。有三类补贴可以申报为蓝箱：按照固定面积和产量提供的补贴；按照牲畜头数提供的补贴；以及按照不高于基期内生产水平的85％或者80％提供的补贴。理论上蓝箱补贴是以基期内固定的面积或者牲畜头数为基础，对将来的生产没有促进作用，但是从欧盟的“蓝箱”支持的实施情况来看，事实并非如此。1992年共同农业政策改革之后，引入了新的为农民提供直接收入支持的“蓝箱”支持，即“面积补贴”（Area Payment）[12]。基期内种植面积的计算并不是具体到每一个农户，而是计算某个地区内或者某个成员国内的总种植面积，再按照农户基期内种植面积在总面积中所占的比例分配到每个农户的头上[13]，因此农民获得的补贴取决于其所耕种的面积在该地区耕种总体面积中所占的比例[14]。
　　如果某一年度该地区的种植面积超过了基期面积，由于该地区所能获得的补贴总额已经固定，因此单位面积上的补贴额会相应减少[15]，但是超出基期面积生产的个别农户并不会受到什么惩罚。此时，单个农户所能获得的补贴额取决于当年其种植面积在总面积中所占的比例。尽管单位面积上的补贴额减少，但是超出原种植面积的农户却可能因为其在总面积中所占份额的增加，分得更多的补贴。为了使自己在该地区的补贴分配中占得更多的份额，这种补贴制度的执行实际上会产生刺激生产者扩大生产面积的效果。
　　即使是与生产不挂钩（decoupled）的“绿箱支持”也可能产生刺激生产的作用。众所周知，农业生产容易受到外部不确定因素的影响，风险较大。直接为农民提供补贴可以降低农民的风险，减少其收入及生活水平波动的风险，解决农民的后顾之忧，进而影响其生产投入的决定。此外，有了直接补贴这一笔固定的收入，农民可能会比从前更容易得到银行的贷款。拥有一技之长的农民也不会因为缺少资金而放弃生产。最后，即使有些补贴政策不稳定，但只要存在提高补贴水平的趋势，那么就会给农民一种预期，如果现在扩大生产，一旦将来法律修改，将会获得更多的补贴。以美国1996年农业法为例，该法对计算补贴的基期面积和产量进行了更新；其所谓的“不挂钩”补贴计划和挂钩的补贴计划中都加入了新的补贴农作物类型；对同一种农产品除了增加“挂钩”补贴的数额以外，还增加了“不挂钩的补贴”；包括耕地的承租人也可以获得补贴而不仅仅是所有人[16]。
　　3、“绿箱支持”通过“交叉补贴”（cross-subsidization）的模式构成出口补贴。即通过资源转移的方式间接的为农产品出口提供补贴。[17]在欧共体食糖补贴案中，欧共体为配额内甜菜的生产和出口提供的直接补贴以及价格支持被专家组以及上诉机构认定为向配额外不享受直接补贴和价格支持的甜菜“交叉”提供了出口补贴。根据欧共体共同农业政策糖类市场共同组织（The common organization of the markets in sugar）的规定，共同体内部市场供应的食糖受到严格的限制：欧共体的甜菜种植者必须遵守一定的生产配额——A和B，配额内的糖用甜菜受到最低价格的保护，以高出国际市场价格的3倍出售给食糖加工商。[18]超过A、B配额部分的C类甜菜只能出售用于加工C类食糖，[19]且C类食糖必须出口。[20]由于共同体甜菜生产成本相对较高在国际市场上不具有竞争力，而C类甜菜又不能享受最低价格的保护，因此C类甜菜都以远远低于生产成本的价格出售给食糖加工商。[21]甜菜种植者因此所受到的损失将从高价出售A、B配额内甜菜所获取的利润中得到“交叉”补偿（crosssubsidization）。[22]专家组认为，在这样的配额和补贴制度下，食糖加工商很有可能促使甜菜种植者生产超出A、B配额的甜菜。由于所有的甜菜，无论是否属于A、B配额，其内部生产和销售环节并没有差异，都出售给同一食糖加工商进行生产。[23]唯一的不同在于，用C类甜菜所加工的食糖必须出口。因此食糖加工商可以缩减来年配额内甜菜收购量为条件，要求种植者生产超出配额的甜菜，并以低于成本的价格收购。而种植者为了维持或增加配额内的销售量，获得高额补贴，同时也凭借这些补贴为保障，则会满足食糖加工商的要求。[24]因此，超出配额生产的C类甜菜占到了欧共体总产量的11％至21％绝非偶然；[25]随之而来的是上百万吨的生产过剩，欧共体生产的食糖中约有20％被出口。[26]因此，专家组认定，这种通过为A、B配额内甜菜提供补贴从而使得食糖加工商能够低于成本地生产和销售C类食糖的“交叉补贴”，构成以财政资源转移为形式的一种补贴。[27]由于C类食糖只能用于出口，专家组最终认定欧盟的甜菜补贴及配额制度构成农业协定第9.1（c）条所禁止的“依靠政府措施供资的对某农产品的出口补贴。”[28]
　　欧共体食糖补贴案中，专家小组和上诉机构[29]将“交叉补贴”认定为出口补贴的做法，表达出一种趋势，即透过法律形式上的规定，分析有关制度的经济效果可能给生产和贸易带来的影响。这种分析方法对于分析后来其他直接支付制度具有关键的里程碑式的作用。假定农户能够得到固定的蓝箱或者绿箱补贴，如果相比国际市场价格，这种补贴的数额高到足以使农户（为了获得一些有利的商业条件，例如为了获得食品加工商对某些农产品的订单）能够以低于生产总成本的价格将某农产品出售给食品加工商，使后者能够以较低的价格出口加工农产品，从而对国际市场上的竞争和贸易关系产生扭曲作用，就可以构成“交叉补贴”。[30]
（三）向WTO通报的数据与实际不符
　　以上分析表明发达国家成员方向WTO通报的国内支持和出口补贴数据并不能准确的反映真实情况：有些应该或者很可能被WTO争端解决机构认定为“黄箱”的补贴措施被改头换面作为“绿箱”措施申报给WTO；有些出口补贴措施并没有申报；一些已经被争端解决机构裁决违法或是极有可能导致不利裁决的农产品补贴措施依旧广泛存在。
　　2003年，巴西分别对美国陆地棉补贴制度和欧盟的食糖出口补贴提起诉讼。在欧盟食糖出口补贴案中，专家组裁定欧盟的食糖补贴制度构成了《农业协定》第9.1（a）和第9.1（c）条禁止的出口补贴，无论是接受补贴的产品数量还是补贴数额都超过了欧盟的承诺水平。在1997年加拿大奶制品案[31]中，专家组认定农场主所接受的直接支付构成出口补贴。因为生产者在国内市场上高价销售其部分产品，补贴制度可以用来保证弥补加工商或出口商以超低价出口农产品的损失。
　　在美国陆地棉案中，美国农业补贴制度的主要组成部分都被专家组认定为违反了《农业协定》和《补贴与反补贴措施协定》，被要求立即撤销或是消除影响。但是根据美国和欧盟向WTO的通报，这些补贴制度都是符合协定要求和其承诺水平的。
　　“巴西诉美国陆地棉案”专家组对美国的涉案陆地棉补贴措施的裁决情况如下表：

　　此外，发达国家在政策透明度方面的消极表现也不利于其他成员方考察和监督其国内支持政策。例如，欧盟从2004年起再没有向WTO通报其任何履行情况；美国从2002年新的农业法案实施以后，也停止向WTO通报其蓝箱补贴的具体内容和数额。
（四）发达国家农产品倾销状况严重
　　除了国内支持与补贴外，发达国家在执行有关农产品贸易的协定中的另一个严重问题：即大量农产品出口构成倾销。这也是导致多哈回合农业谈判失败的导火线。[32]理论上，如果发达国家对农产品贸易补贴减少，国际市场农产品价格上涨，农产品出口商、加工商受益。但农民、农产品的生产者是否受益，仍旧是一个未决的问题。此外，根据农业协定，欧美的巨额补贴是逐步减少而非立即取消，十几年的高额农业补贴已使欧美等发达国家的农业生产和农产品出口形成强大的竞争力，不少发展中国家已经对发达国家的农产品特别是粮食产生了依赖。因此可以理解当印度等发展中国家为保护本国农业，在多哈谈判中提出对发展中国家农产品提供特殊保障措施时，竟遭到以美国为首的发达国家的断然拒绝。实际上，发达国家维持农业巨额补贴的本质在于一方面将发展中国家视为推销其大量过剩农产品的永久市场；另一方面，作为实施美国粮食战略的一部分，高额补贴农业生产与农产品出口，不但确保美国粮食安全，而且通过控制和操纵全球粮食价格，进一步加深发展中国家对发达国家的依赖，进而达到可以控制发展中国家的目的。
　　从WTO成立至今，美国和欧盟的农产品跨国贸易企业的农产品倾销一直在国际市场上横行。以美国为例，小麦、玉米、大豆、大米和棉花是美国的5种最主要的出口农产品，其中都存在不同幅度的倾销。2003年，这5种产品的出口价格都远远低于生产成本。倾销最严重的是棉花，其出口平均价格比生产成本低47％。[33]《农业协定》的实施并没有使这种倾销的状况有所好转，这五种商品的倾销幅度与1995年WTO协定刚刚生效时相比，并没有太大差别。1997年至2003年的平均倾销幅度甚至比1996年之前（1990-1996）还有大幅上升。棉花的上涨幅度最大，从1990年至1996年的平均倾销幅度是29.4％，而1997年至2003年的平均倾销幅度是48.4％，增长19％。[34]
　　倾销是所有导致贸易扭曲的做法中影响最严重的，对于发展中国家的农业破坏性极大。发展中国家的农业生产事关粮食安全，农村生活水平，消除贫困以及换取外汇，但却因为这些远远低于生产成本的倾销受到极大的打击。倾销对于发展中国家和农民产生灾难性的影响：首先，由于倾销压低了整个国际市场价格，农民通过出口获得的收益大大缩小。例如，2001年棉花价格下降19％，就曾给西非国家造成了2.9亿美元的外汇损失[35]。美国的棉花补贴使得棉花国际市场价格在2004年降到了三十年来的最低点，这给严重依赖棉花出口的西非国家[36]带来沉痛的打击。其次，由于生产利润太低，农民只能被迫放弃农业生产转而从事其他行业，从而导致本来就先天不足的发展中国家整个农业的进一步萎缩，加深了对发达国家的依赖。《反倾销协定》对于实施反倾销措施的基本要件的规定，以及严格的证据要求对于贫穷的中小发展中国家来说是难以实现的。除了协定本身适用起来难度大以外，诉讼成本、政治上的因素也都使得发展中国家成员方不得不对发达国家的倾销表示忍让。以孟加拉国为例，该国近半数的出口是到美国，如因征收反倾销税而招致其与美国贸易关系的破裂，估计是该国政治家承受不起的风险。
　　更具有讽刺意味的是，鲜有补贴的发展中国家的农产品出口却频频遭遇反倾销措施。印度尼西亚出口的番茄酱在澳大利亚，山梨糖醇在欧盟以及蘑菇罐头在美国纷纷遭遇反倾销措施。2007年，中国农产品出口共被卷入32起反倾销措施，仅美国、欧盟、澳大利亚以及加拿大实施的反倾销措施就有23起，占到了72％。涉案农产品几乎全都来自劳动密集型产业[37]。在发展中国家，劳动力成本低是导致劳动密集型农产品能够低价出口的主要原因，这种低价出口与发达国家凭借国家提供大量的补贴以低于成本的价格出口具有完全不同的性质。前者以牺牲生产者个人和家庭福利为代价，后者以牺牲大众福利或公共福利为代价。这两种本质区别的倾销在《农业协定》中却完全被忽略。发达国家的大量补贴给了其农业生产者进行出口倾销的资本，反倾销成为其利用来打击发展中国家本来就脆弱的农业的合法武器。
二、巴西诉美国陆地棉案
　　该案据称是WTO历史上有关大宗农产品补贴的第一个案件。[38]2002年，巴西对美国的陆地棉补贴制度提出申诉。巴西指控美国的一系列补贴制度造成了棉花国际市场价格的大幅抑制，给巴西棉农造成了严重侵害，违反了《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《反补贴协定》）第5（c）条和第6.3（c）条。该案主要涉及到美国的以下农业补贴：（1）销售贷款支付（Marketing Loan Program, LMP）。农民可以以预期棉花作为抵押向美国农业部（US Department of Agriculture，USDA）的商品信贷公司（Commodity Credit Corporation，CCC）贷款。如果国际棉花价格下跌，农民的还款可以取“国际市场价格”与“原贷款价格加利息”中的较低者偿还。（2）直接支付（Direct Payment）。这种补贴原则上不与市场价格的波动或者是生产水平挂钩。根据一个固定的基期内的生产水平提供补贴，2002年农业法为陆地棉确定的补贴水平是每磅6.67美分。尽管接受补贴的生产者没有义务种植陆地棉，但是2002年农业法禁止接受补贴的农民种植水果，蔬菜以及野生水稻。（3）反周期性支付（Counter-cyclical Payments，CCP）以及其他紧急援助（Emergency Assistance）。反周期性支付的补贴对象是接受直接支付的农民，根据基期内的生产水平提供补贴。该类补贴是在市场价格跌到目标价格之下时启动，弥补生产者的损失。（4）作物保险（Crop Insurance）。根据联邦农作物保险法（Federal Crop Insurance Act），农民在自然灾害中遭受的损失可以在作物保险中得到赔偿。虽然这种保险由私人保险公司运营，但是政府支付半数以上的保费，以及其他必要的管理费用。保险公司按照法定的比例进行赔偿，如果赔偿数额超过保费数额造成的损失由政府弥补。（5）出口信贷担保（Export credit guarantees）。联邦法律规定，CCC每年必须为出口商的贷款提供至少55亿美元的信贷担保，以支持出口商出口棉花以及其他农产品。在本案之前，美国一直坚持声称WTO的补贴规则不适用于出口信贷担保措施。（6）“2步”支付计划（Step 2 Payments）。该支付计划的全称是陆地棉使用商销售证明计划（Upland Cotton User Marketing Certificate Program）。该计划只是美国实施的众多提高其农产品竞争力的措施之一，鼓励棉花纺织厂以及棉花出口商购买国产棉花。当国产棉花的价格持续4周高于北欧棉花的标准价格时，销售国产棉花的出口商以及购买国产棉花的美国生产商可以凭其销售记录和购买记录获取补贴。从1995年至2003年，在这个补贴项下一共支出了20亿美元[39]。[40]
　　专家组裁决中主要对以下问题做出了认定：
1、美国所通报的“不挂钩的收入支持”不能被认定为“绿箱支持”措施