行政诉讼讲义（上） - 法信 - 懂法，更懂法律人

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    图书在版编目（CIP）数据
    行政诉讼讲义/梁凤云著.--北京：人民法院出版社，2022.3
    ISBN 978-7-5109-3453-7
    Ⅰ.①行…　Ⅱ.①梁…　Ⅲ.①行政诉讼法-研究-中国　Ⅳ.①D925.304
    中国版本图书馆CIP数据核字（2022）第021865号
    行政诉讼讲义
    梁凤云　著
    策划编辑：姜峤
    责任编辑：王婷
    执行编辑：田夏　李瑞
    书籍设计：马晓腾
    出版发行：人民法院出版社
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    经销：新华书店
    开本：787毫米×1092毫米　1/16
    字数：1390　千字
    印张：68.75
    版次：2022年3月第1版　2022年3月第1次印刷
    书号：ISBN 978-7-5109-3453-7
    定价：238.00元（上下册）
    版权所有　侵权必究　

    梁凤云　最高人民法院行政审判庭副庭长，第九届“全国十大杰出青年法学家”。中国政法大学法学硕士、博士，中国政法大学、西北政法大学兼职教授。2001年至最高人民法院工作。长期从事行政审判司法解释和司法政策的起草制定工作，承办《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》等多部司法解释和司法政策的起草制定。全程参与《行政诉讼法》修改，承担行政诉讼法人民法院建议稿的起草工作。多年来，办理了包括最高人民法院88号指导性案例等数千件行政案件。工作期间荣立个人三等功四次，个人嘉奖等二十余次。
    个人专著有：《新行政诉讼法讲义》《行政诉讼法司法解释讲义》《行政协议司法解释讲义》等十余部。合著有：《行政诉讼法理论与实务》等五十余部。在《中国法学》《法学研究》《比较法研究》等刊物上发表学术论文一百余篇。
    自序：植根中国的行政诉讼
    橘生江上洲，过江化为枳。情性本非殊，风土不相似。
    ——徐祯卿
    长久以来，我有一个萦绕于心的愿望：脱离而不是依靠域外行政诉讼话语体系，参考而不是盲从域外行政诉讼论证进路，形塑和阐述中国自己的行政诉讼制度。这个愿望，随着中国行政诉讼制度的完善和发展，到今天正在逐步实现。在将近三十年的行政诉讼法研究过程中，我一直在比较和体察国内外特定行政诉讼制度的生成、运作，检视全世界一百多个国家和地区的行政诉讼制度和实践，使之都成为学习、对比、分析的对象。一个国家的行政诉讼制度，与一个国家的法治发展阶段、经济发展水平、风俗人情、社会习惯、历史积淀、政治角力等有着密切的关系。任何一个方向的力道，都可能影响甚至改变制度发展的方向和性质。没有任何两个国家的行政诉讼制度是完全相同甚至类似的。因此，不了解、分析、熟悉制度的土壤，也就无法因时而动、因事而为、因势而上。
    行政诉讼制度在大陆法系国家和地区已经有二百多年的历史，期间积累了浩繁的著述和判例。一百多年前，行政诉讼制度由东瀛传入我国，开始了行政诉讼本土化的历程。中国行政诉讼制度是改革开放的产物。1989年，《行政诉讼法》的正式颁布，最终使得中国行政诉讼开始具有不同于其他国家的风貌。

1989年《行政诉讼法》，更像是未来行政诉讼法典的原身和纲要。这部法律，在中国法制史上的重要地位，在社会主义民主法治发展中的重要影响，无与伦比。这部法律是中国行政法学的圣典，因之中国行政法学真正开始其“法学”的历程，中国行政法学的核心概念得到法律的肯认，中国司法机关开始承担监督政府依法行政的职责。因着历史原因，这部法律的条文，是笼统的，甚至是粗疏的；是概括的，甚至是模糊的，但是这些都毫不影响这部伟大法律的耀眼光芒。这部法律给予了行政法理论和实践的巨大空间和研究弹性，使得行政法理论和实践呈现令人瞩目的快速、跨越发展和创新。
    在二十多年的行政审判实践中，我发现许多问题是中国特色的问题，需要研制“中药方”来解决。例如，受法院公正审理的诉讼权利还没有在国家法层面确立，“立案难”顽瘴痼疾长期不能解决；受“官贵民轻”陈旧观念影响，“民告官不见官”现象屡见不鲜；行政复议机关是否属于行政机关漫漶不清，复议机关能否作为共同被告的问题持续延烧；行政机关制定“红头文件”过多过滥，实现根源治理难度极大，等等。这些问题，独具中国特色，需要对症下药。
    最高立法机关和最高司法机关有着强烈的问题意识和使命意识。这些问题意识，成为中国行政诉讼制度按照自身规律发展的起点。具有鲜明中国特色的立案登记制、行政机关负责人出庭应诉制度、复议机关作共同被告制度、一并审理民事争议制度、行政协议诉讼制度、规范性文件审查附带审查制度等，不仅有效解决了中国行政诉讼中出现的问题，而且对世界行政诉讼提供了中国方案。
    域外行政诉讼制度，大多数与其国情和所要解决的问题息息相关。可以看到，域外行政诉讼中有的规定并不完全适用，甚至完全不适用于中国。将域外行政诉讼制度作为一种可研究的对象、可讨论的话题，也在说明，我们对行政诉讼这种“舶来品”已经有了比较可靠的、不再含糊的、无须仰视的了解和探察。在对外交流过程中，域外学者介绍的域外情况，我们不仅已经掌握，而且比较深入。在具体法律问题的讨论中，中国行政法学者和行政审判法官认识问题的深刻、提出方案的合理，往往引来域外学者基于专业的平视认可。甚至，在一些场合，我们提出的意见，其分析问题的深度、阐述逻辑的严密、对比域外制度的熟稔，在专业方面也毫不逊色。应该说，中国的法治国家建设的加速度，使得包括行政诉讼制度在内的社会主义法律体系日益呈现出气象万千、完备健全的状态。应当说，经过四十年的发展，我们的行政诉讼制度已经毫无疑义地走在了前面。
    只有中国的，才是世界的；只有研究问题，才有制度完备。二十多年来，我首先从研究各地法院比较突出的问题入手，爬梳了中国行政诉讼制度建立以来的数千请示案件及其答复。我相信，这些问题，是中国行政诉讼制度的骨架。搜寻这些问题的答案，言之成文，述之成理，立之成例，举之成法，就是属于中国自己的奉献。十年前，我撰写了三卷本的《最高人民法院行政诉讼批复答复释解与应用》，与读者分享了我的发现、我的获得、我的愉悦。这种愉悦感受来自于对扎根中国的行政诉讼制度的认识把握，来自于创新行政诉讼制度的内心自信。在《行政诉讼法》修改中，对于中国问题的熟悉了解，对于中国行政诉讼创新的激情，全程充盈我的内心，坚持、说服、建议，贯穿修法工作的始终。
    开出众多“中药方”的《行政诉讼法》，是司法解释的重要法律依据。在此基础上，行政诉讼制度的创新之路继续延展。2015年《行政诉讼法解释》和现行《行政诉讼法解释》《行政协议规定》《行政机关负责人出庭应诉规定》等相继出台。一并审理民事争议司法解释、规范性文件附带审查司法解释、行政赔偿司法解释、政府信息公开司法解释、行政诉讼证据司法解释等也在起草过程中。中国行政诉讼法及其司法解释的广度、深度、专业度，已经达到应有的高度。
    我愿意阐述这一切。长期以来，我承担着全国法院的行政审判培训工作，收集获得了许多实际问题；在司法实践中，反复思考了一些制度创举；在业余写作中，对中国行政诉讼制度作了很多解读阐述。过去写的东西，随着时间流逝，有的已经过时，有的已经成为通识，有的思虑不周，有的缺乏创新，等等，不一而足。基于以上考虑，我利用业余时间，重新整理了过去的讲稿、文章和著作，奉献给各位。陈默、徐小玉两位同道帮助校核了本书，特表谢忱。需要指出的是，本书是个人著作，观点仅供参考。
    任何著作都免不了随着时间而黯淡的命运，我的著作当然也是如此。我没有奢望本书能够成为读者的案头书，只希望读者从字里行间能够看到我们不歇脚的努力，不停顿的探求；能够看到中国行政诉讼的美好前景与中国法治政府建设的灼灼光明！

二〇二一年八月二十七日