海南省人民检察院抗诉认为，二审判决认定基本事实的主要证据不足，对当事人举证责任分配适用法律错误，驳回张某某诉讼请求错误。具体理由如下：（一）吉阳执法局未依法全面履行调查核实责任，认定涉案房屋建设人为张某某，证据不足，事实不清，应当依法撤销吉阳执法局三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第405号《行政处罚决定书》（简称405号处罚决定）。《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。故行政处罚的对象依法为违法行为人，违法建筑的处罚对象依法为建设行为人。查明涉案房屋的建设人，是吉阳执法局在作出405号处罚决定前必须查明的基本事实。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。因此，吉阳执法局在作出405号处罚决定前，必须查明涉案房屋的建设人这一基本事实，充分听取当事人的意见，全面、客观、公正地收集证据并调查核实，经调查后违法事实仍不清的，不得给予行政处罚。本案中，吉阳执法局向一审法院提供的全部证据中，无证据证实该局在作出405号处罚决定前，全面履行调查取证责任，特别是对听证中张某某陈述涉案房屋系他人半买半送的情况未当即或过后询问核实，也未要求张某某提供相关证明材料，仅依据调查人员此前制作的无临春居委会盖章的《调查声明》证实调查人员已向临春居委会核实涉案房屋的户主是张某某，将“户主”等同于“建房人”，且无其它相关证据佐证的情况下，径行认定张某某系涉案房屋的建设人并对其作出405号处罚决定，事实不清，证据不足，应当依法撤销该决定。（二）二审法院未全面审查核实现有证据并查明建房人，判决认定张某某擅自建成涉案房屋的基本事实，主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。根据上述规定，人民法院在审理行政案件中，应当全面审查涉诉行政行为的合法性，不受当事人诉讼请求的限制，全面、客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。本案中，相关证据证实涉案房屋系张某某向原三亚市吉阳区临春村（现为临春居委会）村民购买，故查明涉案房屋的建设人是查明案件基本事实和审查405号处罚决定是否合法的关键点之一。然而，二审法院未按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，对张某某在一审提供的《诉求书》、《入户申请审批表》等证据材料，以及该材料证实的涉案房屋系张某某向三亚市吉阳区临春居委会四组（简称临春四组）村民购买的事实与张某某在二审中陈述不一致的问题，未经审理查明，判决中也未涉及；判决查明事实中对张某某在吉阳执法局听证中的陈述有重大遗漏，仅有张某某称涉案房屋在1997年至2000年间建设，无涉案房屋系他人半买半送等重要陈述；对吉阳执法局是否进一步调查核实建房人、建房时间并要求张某某提供购房材料等重要情况，亦未查明。故二审法院认定张某某擅自建成涉案房屋的基本事实，主要证据不足。（三）二审法院关于当事人举证责任的分配认定，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。据此，先举证、后裁决是行政机关行使职权时应当遵循的一项基本原则，行政机关经调查后发现与案件有关的违法事实处于真伪不明的状态时，应当依法以事实不清为由不作出行政处罚决定。本案中，吉阳执法局应当对405号处罚决定的合法性负有举证责任，应当负责收集提供全部有关证据，并非仅要求张某某提供有关涉案房屋的报建材料，接受调查询问，即认为已履行了调查义务。张某某虽有协助调查义务，但对行政行为的合法性不负有举证责任。同时，张某某在吉阳执法局听证会上已经说明了涉案房屋不是其建造的情况，吉阳执法局未进一步询问核实，也未深入调查收集核实有关证据查明建房人这一基本事实，未依法尽到举证责任。二审法院认为吉阳执法局对张某某作出405号处罚决定的过程中，向其送达《接受调查询问通知书》，要求其提供有关涉案房屋的报建材料，并接受调查询问，已履行了调查义务；张某某没有提交充分、有效的证据证明其建房时间、房屋用地性质及建房已获得规划许可，吉阳执法局依法对其作出405号处罚决定，依据充分。该判决对当事人举证责任的分配认定不当，适用法律错误。（四）吉阳执法局和一、二审法院未全面审查核实证据并查清案件基本事实，张某某在申请监督期间提供《房屋买卖合同》，虽有过失，但该合同关系案件基本事实认定，且与其在行政听证中的陈述和一审提供的证据材料相互印证，依法不承担逾期举证后果。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零二条规定，当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关的，人民法院应当采纳……当事人非因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民法院应当采纳，并对当事人予以训诫。本案中，张某某未向吉阳执法局主动提供《房屋买卖合同》，存在一定过失，但不能将其未充分履行协助举证义务演变成“有罪推定”，也不能让其“自证清白”，更不能以其未充分举证而降低行政处罚的证明标准，降低对行政行为合法性的审查标准，吉阳执法局仍负有全面调查取证的义务。同时，根据一审、二审中吉阳执法局提供的证据，该局无证据证明已依照法定程序要求张某某提供《房屋买卖合同》而张某某拒不提供的情况，且该合同直接关系案件基本事实，与三亚市人民检察院调查核实情况、张某某在听证中的陈述以及一审中提供的证据材料相互印证，人民法院依法应当再审审查。（五）二审法院判决驳回张某某的诉讼请求，适用法律错误。结合法院审理和三亚市人民检察院调查核实情况，吉阳执法局未全面履行调查核实责任，认定涉案房屋系张某某擅自建设，事实不清，证据不足，405号处罚决定应当依法撤销。一审法院虽未对涉案房屋的建设人及相关证据材料进行全面审查核实，但撤销405号处罚决定的判决结果正确。二审法院未对涉案房屋的建设人及相关证据材料全面审查核实，判决撤销一审判决、驳回张某某的诉讼请求，适用法律错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项，第九十三条第一款、第二款的规定，提出抗诉，请求再审。
张某某同意抗诉机关的抗诉意见，并补充认为，临春村棚改到现在还没有审批，以拆迁改造来代替棚改是违法的，吉阳执法局认定涉案房屋是违法建筑也是违法行为。 ······