【文章编号】1002—6274（2010）05—003—09




【内容摘要】宪法是内容与形式的统一体，研究宪法形式特别是基本权利的形式，具有重要的理论价值与实践意义。
　　新中国四部宪法都设有“公民的基本权利与义务”这一章。该章在几十年的变迁中，形式上有重大改观，但在位置、篇幅和体例等形式问题上仍然有改进的空间，将来修宪时宜考虑其在形式上的完善。
【关键词】宪法　基本权利　形式　位置　篇幅　体例
【中图分类号】DF2　　【文献标识码】A
一、《国家人权行动计划（2009-2010）》的缺憾及反思
　　作为我国人权事业发展的重要里程碑，《国家人权行动计划（2009-2010年）》当然有许多值得称道之处。但是，无庸讳言，这一重要文献本身也是有缺憾的，其中之一就是遗漏了至关重要的财产权。在该文献中，能看到基本生活水准权利、社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利、获得公正审判的权利、知情权、参与权、表达权、监督权等众多权利，但看不到财产权——虽然“财产”出现了3次[1]，但都不是在专门阐述财产权。那么，在人们通常看来极其重要的财产权，究竟为什么缺位了呢？不得而知。莫非财产权不属于一项基本人权？财产权当然是人权，而且是非常重要的基本人权，被公认为三大基本人权之一，我国现行宪法中也有明确的财产权条款。在这个意义上，《国家人权行动计划（2009-2010年）》遗漏财产权，是一个重大瑕疵，影响了整体质量。是国家完全不重视财产权以至于《国家人权行动计划（2009-2010）》冷落它吗？显然也不是，否则难以解释私有财产权2004年被载入宪法与重在保护财产权的《物权法》冲破巨大阻力的出台。但是，财产权确实没有在《国家人权行动计划（2009-2010）》中现身。在这个意义上，《国家人权行动计划（2009-2010年）》遗漏财产权还可能引发一些不该有的误解。一个很有可能的原因是该文件的制定者只机械地盯着我国现行宪法也就是1982年宪法第二章“公民的基本权利和义务”，而没有通盘考虑我国公民基本权利在整部宪法中的分布，忽略了我国现行宪法第二章“公民的基本权利和义务”以外的公民基本权利。做此推测的依据是《国家人权行动计划（2009-2010）》在谈到普及和传播人权知识时提出：“在高级中学，除了进行一般性的人权观念培育外，要在有关课程中，系统开展有关中国宪法‘公民的基本权利与义务’教育和国际人权知识的教育。”这里所说的“公民的基本权利与义务”，正是现行宪法第二章的名称。整句话表明，该文件的制定者认为我国公民的基本权利只规定在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中。实际不是如此。由于特定历史条件下对社会主义公有制与私有财产（权）的片面理解，新中国四部宪法，一直在第一章“总纲”部分规定私有财产问题，且直到2004年才明确把私有财产权载入宪法。受制于原有的宪法文本结构的束缚，私有财产权进入的是宪法第一章“总纲”，而不是第二章“公民的基本权利和义务”，这极可能与《国家人权行动计划（2009-2010）》遗漏财产权有关。
　　由此可见，基本权利的位置这样的形式问题绝对不是可有可无的，它可能影响宪法实践。因此，为了防止以后的《国家人权行动计划》继续遗漏财产权，以及防止类似的遗憾，有必要加强研究基本权利形式问题以及更加广泛范围内的宪法形式问题。本文就是基于这种问题意识来探讨新中国宪法典中“公民的基本权利与义务”一章的形式，具体包括该章的位次（位置和次序）、篇幅的长度和章内的体例设计。这三个显而易见却又十分重要的形式问题，各有侧重。位置和篇幅是就整体而言，体例的章节设计则涉及一章内各部分的划分和组合；位置涉及宪法各章的次序安排，篇幅和体例则主要涉及章内的行文。
　　具体说来，研究“公民的基本权利与义务”一章的形式，有多重意义。新中国宪法都设有“公民的基本权利和义务”这一章，但具体位置与篇幅长短有别。相对于新中国宪法在部分内容上的多变而言，新中国宪法在形式上相对稳定，但也不是几十年如一日，其中最大的变化就是改变了“公民的基本权利与义务”一章的位置。“尽管宪政实践的成熟与宪法结构之间并不存在必然的联系，但宪法结构通常反映特定历史发展阶段宪政的基本价值与实践发展的要求。”［1］P134因此，研究“公民的基本权利与义务”一章的形式，有助于更好地了解宪法历史和预测宪法未来。不仅如此，这种研究还有利于改善宪法学中形式问题研究的格局。现代宪法典和宪法学都围绕“国家”与“公民”展开，都强调国家应以公民为本。在相当长的时间内，我国宪法学研究重宪法理念、轻宪法文本，重宪法文本内容、轻宪法文本形式，重国家结构形式与政权组织形式、轻公民基本权利形式与公民基本义务形式，探讨公民基本权利形式与公民基本义务形式的成果相当少。这显然不利于宪法原理的传播，不利于为我国宪法文本特别是“公民的基本权利与义务”一章的完善提供有力的理论支持。事实上，“公民的基本权利与义务”一章，包括它的形式在内，是需要完善的[2]，是需要加以研究的。
二、新中国宪法中“公民的基本权利与义务”一章的位次
　　在我国传统与现实生活中，“排名次是一门学问”，“这门学问是需要的，有用的。”［2］如政治领导人的排序是十分严格的，不容随意颠倒，国外对排位和排序也有讲究。[3]法律也常常涉及位次问题，如企业破产法中有关于债权清偿顺序的规定。宪法作为一个系统物和有机体，自然也要考虑科学合理地安排其各个组成部分的位置与次序。这既涉及立宪技术，也涉及宪法价值，正如学者所言：“宪法结构首先涉及宪法价值体系的判断与运用”，［3］P175“从通常价值标准的角度说，立宪者会将他们认为是最重要的内容排列在宪法文本的最前面，然后根据重要性的强弱不同将其它内容依次排列，因此宪法各部分在顺序上的排列实际上反映了制宪者对各部分内容的重要性的价值判断。”［4］
　　《钦定宪法大纲》是我国第一部宪法性文件，但首部以专章的形式规定人的权利义务的宪法性文件却是《中华民国临时约法》。《钦定宪法大纲》的正文是“君上大权”，“臣民权利义务”只是附录其后。之后的《宪法重大信条十九条》没直接提及人的权利义务。《中华民国临时约法》从根本上改变了《钦定宪法大纲》关于人的权利义务规定的位置。它共10章，紧随第一章“总纲”后的是第二章“人民”，在此之后才依次规定参议院、临时大总统副总统、国务员、法院和附则；而且，第一章仅4条，从第5条至15条规定的就是人民的权利与义务。可见，关于人民权利与义务的规定在《中华民国临时约法》中的位置是相当靠前的。这样的形式安排得到了之后的《中华民国约法》、《中华民国训政时期约法》和两部《中华民国宪法》的遵循，详见表1。
　　从表1可知，旧中国的宪法与主要宪法性文件自设专章规定人的权利义务以来，就一直把人的权利义务规定整体上置于国家机构之前，且位于人的权利义务专章之前的条文一直相当少，都是一位数。
　　作为新中国初期临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然没有以专章规定人民的权利义务，但相关内容集中在第一章“总纲”，依然居于第二章“政权机关”、第三章“军事制度”、第四章“经济政策”、第五章“文化教育政策”、第六章“民族政策”和第七章“外交政策”之前。
　　1954年宪法是新中国第一部正式的宪法，设四章，分别是第一章“总纲”、第二章“国家机构”、第三章“公民的基本权利和义务”、第四章“国旗、国徽、首都”。这种将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之后的结构安排，改变了《中华民国临时约法》以来把国家机构置于人的基本权利和义务之后的习惯。这种改变在当初讨论时曾有争议。“关于公民基本权利和义务一章。有人主张调到国家机构一章前面。因人民的国家，应先有人民的权利，才产生代表机关和其他国家机关。另外，中国公民文化、政治水平尚不太高，对自己的权利义务特别关心，把它放在前面，一看就明白自己的权利义务。但起草小组同志认为，宪法的章节次序不是原则问题，把公民权利放在后边，不会贬低人民的地位。”［5］P431975年宪法和1978年宪法四章的名称与顺序沿袭了1954年宪法，现行宪法改变了这种情形，将“公民的基本权利和义务”作为第二章，置于第三章“国家机构”之前，详见表2。这种形式上的改变，赢得了普遍称赞，如许崇德先生和何华辉先生认为：“新宪法在结构上和前三部宪法不同，它把公民的基本权利和义务的规定从国家机构之后移到了国家机构的前面，使之与总纲直接相联，更体现它对公民基本权利的重视，体现我国国家制度与社会制度的民主本质。”［6］

　　一个值得思考的问题是：现行宪法第二章“公民的基本权利和义务”的位置是否还有改进的空间？这在学理上是可以讨论的。已有学者指出：“82年宪法将公民的基本权利从1975年宪法的第三章改为第二章，列在总纲之后。宪法总纲主要是对国家基本制度的规定，然而国家制度与公民基本权利相比较，公民基本权利更为根本，正如戴雪所言，宪法不是个人自由权利的渊源，而是个人自由权利的结果。因此，我们赞同‘从理论的逻辑上应该先讲人民权利，后讲国家的构造’（包括国家制度的构造）的观点，同时也应该将‘总纲’之标题直接改为‘国家的基本制度’。这样就形成了从公民的基本权利、国家的基本制度到国家机构的权力配置这样一种合乎宪政精神内在要求的逻辑结构。”［7］从人类立宪实践与宪法原理来看，上述观点当然不是异想天开，但也绝非无懈可击，如总纲不只是规定了国家基本制度，还规定了大量的基本政策，故宜进一步讨论。

　　第一，从宪法原理看，宪法和国家以人为本，人以权利为本；不是宪法和国家赋予人权以正当性，而是人权赋予了宪法和国家的正当性；宪法和国家以人权保护为宗旨，无论是宪法还是国家制度、国家机构、国家政策，都必须服务于人权保护，而不能凌驾于人权之上。由于现行宪法总纲规定的是国家基本制度和基本政策，因此，把“公民的基本权利和义务”置于“总纲”之前符合宪法原理，就如同把“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前一样。
　　第二，从国外立宪实践看，既有把公民权利义务条款排在国家基本制度和基本政策条款之前的例子，如德国现行基本法第一章就规定基本权利，第二章才开始规定联邦制等内容；也有把公民权利义务条款排在国家基本制度和基本政策条款之后的情形，如俄罗斯现行宪法第一章是“宪法制度基础”，第二章才是“人和公民的权利与自由”。[4]20世纪80年代初的一份研究成果指出，现代宪法普遍设立专章规定公民的权利和义务，“据对世界150个国家宪法统计，现在设有专章的就有108个国家宪法”，从这些宪法看，“放在第一章（或第一部分）的就有17个国家”。［8］据此可推断，公民权利义务条款排在基本制度和国策条款之前的宪法典数量不是多数。
　　第三，从我国百年来的立宪实践看，宪法条文从来没有始于公民权利义务条款，但位于公民权利义务条款之前的内容，在不同时期确有很大差异：新中国4部宪法都在公民的基本权利义务内容之前规定了大量的政策内容，旧中国宪法与主要的宪法性文件要么不规定国家基本政策，要么将国家基本政策内容置于基本权利义务内容之后。[5]此外，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中，经济政策、文化教育政策、民族政策和外交政策都位于公民权利义务条款之后。这说明，把国家政策条款置于基本权利义务条款之后并非天方夜谭。
　　总之，现行宪法改变新中国前三部宪法的结构，将“公民的基本权利和义务”提到“国家机构”之前，体现了宪法精神，完善了宪法文本；但从宪法原理及中外立宪实践来看，“公民的基本权利和义务”一章在位次上绝非尽善尽美，依然有改进的必要与可能，有朝一日对宪法进行大幅度修改时，可以进一步优化“公民的基本权利和义务”一章的位次。总的一点要求是，位于“公民的基本权利和义务”之前的内容要尽可能少，因为“公民的基本权利和义务”是宪法的精华所在，之前安排过多的内容可能抢了“公民的基本权利和义务”的风头。
三、新中国宪法中“公民的基本权利与义务”一章的长度
　　外观上的篇幅长短也是一个基本的形式问题，“宪法典的外表之一表现为宪法的长度。”［9］P63“深入地研究宪法